線坑舊村改造項目航拍。

　　專題

城市更新項目一旦開工，便如一支開弓的箭，只能齊心協(xié)力一直向前。

一直以來，“手續(xù)繁、拆遷慢、建設(shè)難”等痛點困擾著三舊改造，每個現(xiàn)象背后又牽扯到無數(shù)紛繁復(fù)雜的利益癥結(jié)。如何探索城市更新新路徑，也成為城市肌理再造的最大懸念。

作為全國首個區(qū)級“三舊”改造改革創(chuàng)新試點，同時坐擁廣州市城市更新改造規(guī)模總量的“半壁江山”，黃埔區(qū)、廣州開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)變舊改思路，大膽嘗試破題。

昨日，該區(qū)正式對外發(fā)布“城市更新10條”政策，一口氣提出“快批、快拆、快建”目標(biāo)，甚至將現(xiàn)行審批流程60項主要審批手續(xù)壓縮為3項，時間流程從1年半壓縮到最快3個月內(nèi)辦成，多項突破性舉措將為全省“三舊”改造提供可復(fù)制、可推廣的制度性成果。

　　全國首個區(qū)級“三舊”改造改革創(chuàng)新試點

3月蘿峰舊村、沙步舊村，6月大塱村舊村，7月湯村舊村……今年以來，黃埔區(qū)、廣州開發(fā)區(qū)三舊改造捷報頻頻，迄今已有四個舊村獲批改造實施方案。這座熱氣騰騰的新興之城，正從并區(qū)之后的迅猛擴(kuò)張，慢慢轉(zhuǎn)變?yōu)橹厮芸臻g格局。盤活存量土地、改善城區(qū)環(huán)境、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，成為黃埔區(qū)更為迫切的命題。

緊鑼密鼓的節(jié)奏背后，也有著“時不待我”的緊迫感。自從2018年9月以來成為全國首個區(qū)級“三舊”改造改革創(chuàng)新試點，黃埔區(qū)、廣州開發(fā)區(qū)要在兩年兩個月的短短試點時間內(nèi)，承擔(dān)起破解難題的任務(wù)，在“試驗田”中闖蕩出一條新路。

眼下，改革的政策“東風(fēng)”已到。日前，廣東省人民政府頒布《關(guān)于深化改革加快推動“三舊”改造促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》（粵府〔2019〕71號，以下簡稱“71號文”），全文十二個條文，鎖定舊改實際工作中的規(guī)劃審批、土地整合、動遷僵局等難題，言簡意賅地提出一系列針對性的解決措施。如何用足、用好、用活政策，接通省市城市更新政策“最后一公里”，黃埔區(qū)當(dāng)仁不讓要勇當(dāng)改革排頭兵。

“成為試點后，我區(qū)的城市更新工作可以用‘征程萬里風(fēng)正勁，重任千鈞再奮蹄’來形容，要以城市更新為抓手，力爭打造全省首創(chuàng)范本，”該區(qū)相關(guān)負(fù)責(zé)人在新聞發(fā)布會上說。

　　亮點解讀

9月10日，黃埔區(qū)、廣州開發(fā)區(qū)正式發(fā)布的《廣州市黃埔區(qū) 廣州開發(fā)區(qū)關(guān)于加快省“三舊”改造改革創(chuàng)新試點工作的若干措施》，全文共10條，由“強(qiáng)化快批”“聚焦快拆”“保障快建”“嚴(yán)格監(jiān)管”四個板塊組成，簡稱“城市更新10條”。

廣州開發(fā)區(qū)城市更新局局長侯奔表示，政策聚焦“快批、快拆、快建”，明確“改什么”“管什么”，確保“改得動”“改得快”，以形成更多可供借鑒和推廣的“黃埔經(jīng)驗”。

改什么： 加強(qiáng)規(guī)劃統(tǒng)籌 首設(shè)負(fù)面清單

城市更新“第一難”，難在各類規(guī)劃銜接之難。每批復(fù)一個項目，既要符合國土空間總體規(guī)劃、國家產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄、相關(guān)專項規(guī)劃，又要著眼于全局，控制好片區(qū)整體容積率。沒有“一張藍(lán)圖繪到底”的統(tǒng)籌能力，往往到了具體實施階段，就容易左支右絀、縫縫補(bǔ)補(bǔ)。

牢牢抓住創(chuàng)建全省“三舊”改造改革創(chuàng)新試點的契機(jī)，黃埔區(qū)、廣州開發(fā)區(qū)破題第一步，是將涉及城市更新的控制性詳細(xì)規(guī)劃調(diào)整職能由國土規(guī)劃部門劃轉(zhuǎn)至城市更新部門，加強(qiáng)統(tǒng)籌能力，進(jìn)一步推行系統(tǒng)化、精細(xì)化管理。

今年2月，該區(qū)率先全市成立區(qū)級城市更新規(guī)劃專業(yè)委員會，廣納專家匯聚智庫，優(yōu)化與規(guī)范區(qū)城市更新總體規(guī)劃。通過多次召開專家評審會議，對城市更新項目控制性詳細(xì)規(guī)劃調(diào)整進(jìn)行評審，確保了城市更新的權(quán)威性與科學(xué)性。

值得注意的是，本次“城市更新10條”首創(chuàng)城市更新項目負(fù)面清單，提出按季度開展區(qū)城市更新年度計劃編報，重點項目隨時申報，有效破解改造項目準(zhǔn)入門檻缺失、城市更新年度計劃跟不上政府重大決策等問題。允許“商改商”等類型項目參照舊廠改造政策執(zhí)行，有效破解該類項目升級改造目前沒有政策依據(jù)的問題。

改得動：創(chuàng)新土地整合置換實現(xiàn)連片改造

從城市上空俯視，舊城鎮(zhèn)、舊廠房、舊村莊如同一塊塊低矮的“陰影”。如果改造進(jìn)程“東一榔頭西一棒子”，效益往往不明顯，也會容易留下根治不掉的“傷疤”。因此連片改造逐步成為社會共識，但是土地的權(quán)屬、類型紛繁復(fù)雜，土地整合歸宗難度之大讓人望洋興嘆。

敢于啃下“硬骨頭”，又要有善于“啃”的能力。在“城市更新10條”中，黃埔區(qū)、廣州開發(fā)區(qū)提出了合理配置、連片改造的“一攬子”解決方案。該區(qū)提出試行整地塊、整村納入標(biāo)圖建庫；允許用地空間騰挪整合、土規(guī)規(guī)模及轉(zhuǎn)用指標(biāo)置換；留用地、預(yù)支留用地可按政策納入舊村改造；支持市場主體收購相鄰零星入庫建設(shè)用地，實現(xiàn)多宗地塊整合后統(tǒng)一協(xié)議出讓等措施，有效破解舊村改造項目土地零散整合難，動力不足拆遷難，項目資金平衡難等問題。

三舊改造的土地價值評估一直是難以掌握平衡點的難題。當(dāng)前舊村改造項目融資樓面地價的評估是逐個項目按需開展的，科學(xué)性、客觀性、公平性和準(zhǔn)確性有待提高。地價高企無疑會影響市場主體參與改造的積極性，地價過低也影響經(jīng)濟(jì)回報率。

對此，“城市更新10條”提出試行舊村改造項目全區(qū)域網(wǎng)格化基準(zhǔn)融資樓面地價公示制度，有效破解逐個項目評估地價各自為戰(zhàn)的問題。

改得快：審批流程從1年半縮到最快3個月

在業(yè)內(nèi)人士看來，城市更新改造有許多“槽點”，審批手續(xù)繁瑣死板是導(dǎo)致改造效率低下的重要原因。事實上，部分政策規(guī)定啟動拆遷的簽約率條件和實施建設(shè)的條條框框，已不適應(yīng)當(dāng)前“三舊”改造需求，要實現(xiàn)快拆快建就必須再造審批流程。

對此，黃埔區(qū)、廣州開發(fā)區(qū)提出構(gòu)建靈活多樣的拆遷保障體制，試行“先簽約、后審批”的審批流程，允許項目方先行墊付的符合政策的拆遷費(fèi)用可納入改造成本。該區(qū)甚至提出了按“靈活分片、動態(tài)調(diào)整”的原則，實現(xiàn)“簽一片、拆一片、建一片”，有效破解項目改造方案批復(fù)后批而不拆、拆不徹底、拆后不建的問題，可視為城市更新“滾動開發(fā)”模式的2.0版。

“三舊”改造項目實施方案批復(fù)后，由于其特殊性，建設(shè)實施階段報批、報建、辦證耗時很長，對此，該區(qū)提出試行城市更新項目容缺并聯(lián)審批方式，一口氣將現(xiàn)行審批流程60項主要審批手續(xù)壓縮為3項主要審批手續(xù)，從原來所有程序必須花費(fèi)1年半的時間壓縮到最快3個月內(nèi)辦成。

城市更新既要關(guān)注經(jīng)濟(jì)發(fā)展也要關(guān)注文化延續(xù)，既要激發(fā)城市創(chuàng)新活力又要實現(xiàn)人居環(huán)境改善。為此，黃埔區(qū)、廣州開發(fā)區(qū)允許項目實施方案中修繕活化利用的公益性質(zhì)歷史文化遺產(chǎn)建筑面積不計入項目新建計容建筑面積，有效破解“三舊”改造項目中保護(hù)利用歷史建筑缺乏激勵的問題，力求“魚與熊掌兼得”。

管什么：為打破動遷僵局找到突破口

舊改動遷最為現(xiàn)實的難題，是不像政府征收土地有法定強(qiáng)制程序作為后盾，使得“釘子戶”成為三舊改造舉步維艱的重要原因。以往的舊改政策，鮮有實際性涉及動遷難題，黃埔區(qū)、廣州開發(fā)區(qū)的“城市更新10條”，嘗試為打破動遷僵局找到突破口。

對此，該區(qū)提出對極少數(shù)被拆遷人為謀求不當(dāng)利益阻撓拆遷損害大多數(shù)被拆遷人利益的行為，村集體可制訂符合實際的“村規(guī)民約”對其采取必要的處置措施，涉及違法違紀(jì)的，村集體應(yīng)及時移送線索交由有關(guān)部門依法查處，進(jìn)一步解決項目拆遷協(xié)商難度大的問題。

其實在廣東省出臺的“71號文”中，著重提出了強(qiáng)化行政司法保障的內(nèi)容。若黃埔區(qū)、廣州開發(fā)區(qū)能延續(xù)改革創(chuàng)新試點期限，可落實兌現(xiàn)省的辦法，選取一兩個項目進(jìn)行先行先試，通過司法裁決這種“硬”的手段去解決拆遷糾紛，防范舊改爛尾。

　　“城市更新10條”

　　蘊(yùn)藏著

　　“十個一”亮點

一是搭建“一個架構(gòu)”：形成科學(xué)完善的區(qū)級城市更新管理架構(gòu)

二是繪好“一張藍(lán)圖”：編制全區(qū)城市更新總體規(guī)劃

三是列明“一份清單”：首創(chuàng)城市更新項目負(fù)面清單管理機(jī)制

四是整合“一片空間”：鼓勵重點區(qū)域連片成片改造

五是制定“一本地價”：統(tǒng)一編制全區(qū)網(wǎng)格化舊村改造融資樓面地價報告

六是新增“一種模式”：“商改商”項目參照舊廠改造政策執(zhí)行

七是明確“一種標(biāo)準(zhǔn)”：編制全區(qū)各片區(qū)舊村改造拆遷安置補(bǔ)償方案統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)模板

八是優(yōu)化“一套程序”：舊村改造項目實施方案有固定流程步驟

九是兌現(xiàn)“一次獎勵”：“三舊”改造獎勵用地指標(biāo)分配與拆遷進(jìn)度緊密掛鉤

十是強(qiáng)化“一起監(jiān)管”：制定重要事項的全流程監(jiān)管措施