提高立法質(zhì)量和效率依法保障鄉(xiāng)村全面振興

——農(nóng)業(yè)農(nóng)村部召開座談會熱議鄉(xiāng)村振興立法

李秀萍

程碩作新華社發(fā)

4月29日，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部法規(guī)司在江西省南昌市召開鄉(xiāng)村振興立法工作座談會，深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記全面依法治國新理念新思想新戰(zhàn)略和中央全面依法治國委員會有關(guān)會議精神，總結(jié)農(nóng)業(yè)農(nóng)村立法工作成效和經(jīng)驗(yàn)，分析當(dāng)前農(nóng)業(yè)農(nóng)村立法面臨的新形勢新任務(wù)，部署加強(qiáng)和改進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村立法工作，研究討論鄉(xiāng)村振興立法相關(guān)問題，推動新時代農(nóng)業(yè)農(nóng)村立法工作實(shí)現(xiàn)新提升、邁上新臺階。全國人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會和司法部有關(guān)負(fù)責(zé)同志出席會議，來自全國各地農(nóng)業(yè)農(nóng)村法規(guī)系統(tǒng)的代表見仁見智暢議鄉(xiāng)村振興立法相關(guān)問題，緊緊圍繞實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略推進(jìn)立法工作，依法保障鄉(xiāng)村有人振興、有地務(wù)農(nóng)、有錢發(fā)展各抒己見。

　　農(nóng)業(yè)農(nóng)村立法任務(wù)繁重

當(dāng)前，以農(nóng)業(yè)法為核心的農(nóng)業(yè)法律體系已經(jīng)形成，農(nóng)業(yè)領(lǐng)域共制定現(xiàn)行有效法律15部、行政法規(guī)28部，農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣法、農(nóng)民專業(yè)合作社法、種子法、畜牧法、漁業(yè)法等農(nóng)業(yè)各領(lǐng)域的法律日益完善，農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理總體實(shí)現(xiàn)有法可依。然而，這些法律大多側(cè)重產(chǎn)業(yè)發(fā)展，針對鄉(xiāng)村發(fā)展方面的法律還有所欠缺，特別是尚欠缺一部促進(jìn)鄉(xiāng)村全面發(fā)展的基礎(chǔ)性、綜合性法律，補(bǔ)齊農(nóng)業(yè)農(nóng)村法律體系的短板弱項(xiàng)，依舊任重道遠(yuǎn)。

十三屆全國人大常委會立法規(guī)劃和國務(wù)院立法工作計(jì)劃，均涉及一批農(nóng)業(yè)農(nóng)村立法項(xiàng)目。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部法規(guī)司司長宗錦耀表示，全國人大常委會立法規(guī)劃和國務(wù)院立法計(jì)劃要完成的15部法律法規(guī)項(xiàng)目中，既有鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法這樣的綜合性、支柱性法律，也有土地管理法、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法等涉及基本制度、部門職責(zé)的法律，還有農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法、漁業(yè)法等涉及整個產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)性法律。無論是制定新法律，還是修訂現(xiàn)行法律，如何把握新時代新特征、適應(yīng)新任務(wù)新要求，如何圍繞鄉(xiāng)村振興搞好制度建設(shè)，使之符合中央要求、契合現(xiàn)實(shí)需要、滿足群眾期待，都需要認(rèn)真研究。

　　鄉(xiāng)村振興亟待依法護(hù)航

黨的十九大提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略以后，中央展開一系列部署，明確提出要制定鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法。今年1月，全國人大農(nóng)委成立鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法起草領(lǐng)導(dǎo)小組和工作小組，目前已起草一部初稿，各級農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門積極配合，全力以赴做好制定鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法的各項(xiàng)工作。

鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法，將是一部有關(guān)鄉(xiāng)村發(fā)展、城鄉(xiāng)融合的上位法。圍繞初稿，本次座談會上，各地農(nóng)業(yè)農(nóng)村法規(guī)系統(tǒng)的與會代表各抒己見，從不同角度建言獻(xiàn)策，呼吁進(jìn)一步明確、細(xì)化依法護(hù)航鄉(xiāng)村振興的具體內(nèi)容，明確需要通過法律規(guī)定鄉(xiāng)村振興最低限度必須做成什么樣，明確必須依法保障鄉(xiāng)村有人振興、有地務(wù)農(nóng)、有錢發(fā)展……

鄉(xiāng)村振興必須重視人才支撐，湖北省、湖南省代表對此建議，立法應(yīng)增加對基層干部隊(duì)伍建設(shè)和公共服務(wù)部門人才培養(yǎng)、引進(jìn)、交流的相關(guān)規(guī)定，從法律層面建立強(qiáng)化“三農(nóng)”干部隊(duì)伍建設(shè)的育人、選人、用人、留人導(dǎo)向。

建設(shè)法治鄉(xiāng)村，落實(shí)到立法規(guī)范上，上海市代表建議將鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略法定化，明確包括各級政府、相關(guān)部門、基層組織、集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民、社會等不同主體各方面的具體權(quán)利義務(wù)；明確鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的體制機(jī)制，明確誰來投入、誰來建設(shè)、誰來管理等等。

異曲同工。安徽省代表同樣主張集成創(chuàng)新，依法作出具體制度安排，完整體現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展要求。對重塑工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系、農(nóng)民利益維護(hù)、農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展、農(nóng)業(yè)安全保障和農(nóng)村政治、經(jīng)濟(jì)、社會治理等方面也要作出細(xì)化的、實(shí)質(zhì)性法律規(guī)定。

黑龍江省代表提出，鄉(xiāng)村振興立法應(yīng)當(dāng)明確各部門、各級政府、村集體經(jīng)濟(jì)組織的責(zé)任，規(guī)范其行為。重點(diǎn)要明確縣級政府在鄉(xiāng)村振興中發(fā)揮主體作用；強(qiáng)化財(cái)政投入等各類支持農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步的優(yōu)惠政策；引導(dǎo)各種生產(chǎn)要素優(yōu)先向農(nóng)村配置，各類人才優(yōu)先向農(nóng)村聚集。同時，呼吁通過立法鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度；深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地“三權(quán)分置”制度；完善農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度；完善農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度；建立耕地草原森林河流湖泊休養(yǎng)生息制度；建立農(nóng)村貧困學(xué)生資助制度；完善城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度；完善農(nóng)村社會救助和最低生活保障制度；建立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)和增值收益分配制度；建立農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”和宅基地有償使用制度；建立最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度；建立和完善農(nóng)村社會治理體系制度。

針對鄉(xiāng)村振興法律體系構(gòu)建，江西省代表關(guān)注角度則有所不同。結(jié)合《中共中央國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》和中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳《關(guān)于推進(jìn)基層整合審批服務(wù)執(zhí)法力量的實(shí)施意見》，他們建議將“在鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)行綜合行政執(zhí)法改革，組建統(tǒng)一的綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道名義開展執(zhí)法工作”的內(nèi)容寫入鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法中，為下一步推進(jìn)基層整合執(zhí)法力量提供立法依據(jù)。同時，建議鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法明確：將進(jìn)一步加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道黨政綜合（便民）服務(wù)機(jī)構(gòu)與服務(wù)平臺建設(shè)，加強(qiáng)村（社區(qū)）綜合服務(wù)站點(diǎn)建設(shè)，推動基本公共服務(wù)事項(xiàng)進(jìn)駐村（社區(qū)）辦理，推進(jìn)村級便民服務(wù)點(diǎn)和網(wǎng)上服務(wù)站點(diǎn)全覆蓋。

　　保障權(quán)益助推城鄉(xiāng)融合

構(gòu)建鄉(xiāng)村振興法律體系，必須從注重農(nóng)業(yè)法治建設(shè)向注重農(nóng)業(yè)農(nóng)村法治建設(shè)轉(zhuǎn)變，從注重政策促進(jìn)向注重政策促進(jìn)和法治促進(jìn)并重轉(zhuǎn)變，從注重產(chǎn)業(yè)發(fā)展保障向注重產(chǎn)業(yè)發(fā)展保障和農(nóng)民權(quán)益保障并重轉(zhuǎn)變。

基于對“三個轉(zhuǎn)變”的自覺認(rèn)識，圍繞實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略推進(jìn)立法工作，多省農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門針對初稿提出進(jìn)一步完善意見。北京市代表建議注重條文內(nèi)容的規(guī)范性與約束性，體現(xiàn)可操作性與穩(wěn)定性，內(nèi)容設(shè)置上注重把握與其他法律的銜接。云南省代表也建議強(qiáng)化法律條文的可操作性，進(jìn)一步厘清對政府職能職責(zé)、社會公眾權(quán)責(zé)的規(guī)定。天津市代表建議進(jìn)一步梳理鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法與農(nóng)業(yè)法的關(guān)系，建議將初稿部分公文語言修改為法言法語等。

作為一部定方向、管長遠(yuǎn)的綜合性“三農(nóng)”法律，陜西省代表建議增加農(nóng)村和農(nóng)民方面的內(nèi)容比重。同時，與城市相比，廣大農(nóng)村地區(qū)的公共服務(wù)能力仍然薄弱，基礎(chǔ)設(shè)施依然落后，要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，需下大氣力徹底改變農(nóng)村落后面貌，提升農(nóng)民生活品質(zhì)，建議增加有關(guān)農(nóng)村的教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、文化等公共服務(wù)和路、水、電、房、網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施的內(nèi)容比重。無獨(dú)有偶，湖北省代表也建議按照教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、就業(yè)等方面，增加對民生保障與公共服務(wù)的規(guī)定?；陬愃圃?，山西省代表建議增加農(nóng)村改革的內(nèi)容和文化建設(shè)、組織建設(shè)的內(nèi)容。

鄉(xiāng)村振興涉及范圍廣、立法難度高，如何甄別和提煉問題，選擇適合通過立法進(jìn)行規(guī)范的重點(diǎn)內(nèi)容，實(shí)實(shí)在在考驗(yàn)立法智慧。廣東省代表建議把鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)作為重中之重，在法律層面保障鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施完善，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等。他們同時建議對于現(xiàn)有文件提出的重要政策概念，要通過技術(shù)手段賦予法律含義，處理好法律邏輯，完善法律表述，強(qiáng)化可操作性。比如：農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，可以通過具體內(nèi)容表達(dá)含義；對鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施，要從規(guī)劃、建設(shè)、管理、維護(hù)等各方面予以規(guī)范；對基本公共服務(wù)，要明確內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)；對大量原則性及鼓勵性、支持性條文，選擇部分重點(diǎn)賦予具體內(nèi)容，明確鼓勵和支持措施；對于組織登記、稅收優(yōu)惠等中央專屬立法權(quán)的內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)具體，以便落實(shí)。

浙江省代表建議在立法重點(diǎn)內(nèi)容上，堅(jiān)持干部配備上優(yōu)先考慮、要素配置上優(yōu)先滿足、資金投入上優(yōu)先保障、公共服務(wù)上優(yōu)先安排的“四個優(yōu)先”原則，著重突出在鄉(xiāng)村振興規(guī)劃引領(lǐng)、農(nóng)業(yè)新業(yè)態(tài)培育、農(nóng)業(yè)支持保護(hù)、小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)銜接、鄉(xiāng)賢回鄉(xiāng)村、青年回鄉(xiāng)村、農(nóng)村公共文化服務(wù)、鄉(xiāng)村傳統(tǒng)文化保護(hù)、農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展、農(nóng)村“三大革命”、村莊環(huán)境管護(hù)長效機(jī)制、自治法治德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系構(gòu)建、城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制確立、農(nóng)村土地制度改革、村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展以及投入保障、用地保障、金融保障、隊(duì)伍保障等方面，明確構(gòu)建相應(yīng)的法律制度規(guī)范。

　　回應(yīng)關(guān)切明確重點(diǎn)領(lǐng)域

鄉(xiāng)村振興立法，不僅關(guān)乎農(nóng)民兄弟利益，同樣牽動社會各界目光。按照構(gòu)建以鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法為核心、相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)章支撐的“1+X”鄉(xiāng)村振興法律體系的要求，上海市代表系統(tǒng)梳理了鄉(xiāng)村振興立法的重點(diǎn)領(lǐng)域：

深化農(nóng)村土地制度改革，完善土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，依法保障農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)和農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)；構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營，健全農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系。創(chuàng)新農(nóng)村金融保險制度，強(qiáng)化金融機(jī)構(gòu)支持“三農(nóng)”義務(wù)和責(zé)任，創(chuàng)新農(nóng)村金融服務(wù)方式，加快發(fā)展新型農(nóng)村金融組織，大力發(fā)展農(nóng)業(yè)和農(nóng)村保險；改革農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，科學(xué)確認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份，明晰集體所有產(chǎn)權(quán)關(guān)系，發(fā)展新型集體經(jīng)濟(jì)。管好用好集體資產(chǎn)，建立符合市場經(jīng)濟(jì)要求的集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行新機(jī)制，促進(jìn)集體資產(chǎn)保值增值；建立農(nóng)村建設(shè)體制機(jī)制。對農(nóng)村規(guī)劃、村莊布局、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等方面，提出相對明確的城鄉(xiāng)邊界和規(guī)范預(yù)期，在此前提下確定建設(shè)投入的長效機(jī)制，明確政府主導(dǎo)、各方參與的工作推進(jìn)體制；健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制，推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，建立合理有序的城鄉(xiāng)人口流動機(jī)制。

對這些立法熱點(diǎn)難點(diǎn)問題，同上海一樣，多省農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門也給出建議：廣東省代表建議將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的核心內(nèi)容寫入鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法，明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的登記、職能、管理以及成員權(quán)益等事項(xiàng)；安徽省代表建議鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法增加“三權(quán)分置”、農(nóng)民轉(zhuǎn)業(yè)轉(zhuǎn)崗進(jìn)城落戶、農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)、農(nóng)業(yè)資源保護(hù)、農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體培育、特色農(nóng)業(yè)保險等相關(guān)內(nèi)容。