社會資本之所以對參與政社合作猶豫不決，除存在政策方面的不確定性之外，還與社會資本的一系列擔(dān)心有關(guān)，如擔(dān)心缺乏必要的利益保障機制，擔(dān)心政府管理體制不順等。制定條例的重要目標(biāo)就是解決社會資本的各種擔(dān)心，降低社會資本參與合作的不確定性

政府與社會資本合作（PPP）經(jīng)歷了快速發(fā)展以及整頓規(guī)范、化解風(fēng)險，進入了轉(zhuǎn)型階段，如何持續(xù)規(guī)范、高質(zhì)量發(fā)展？在11月24日中國財政科學(xué)研究院舉行的“PPP項目法律風(fēng)險防控”研討會上，專家學(xué)者和業(yè)內(nèi)人士建議，PPP項目應(yīng)做到合法合規(guī)、防范法律風(fēng)險，同時要加快PPP立法步伐，規(guī)范PPP各方行為，為PPP發(fā)展“保駕護航”。

根據(jù)全國PPP綜合信息平臺統(tǒng)計，截至2018年10月末，近5年來全國已有4302個項目簽約落地，帶動投資約6.6萬億元，涵蓋市政工程、交通運輸、環(huán)境保護等19個領(lǐng)域，一大批基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)項目投入運營服務(wù)。

與此同時，對于在PPP發(fā)展過程中部分地方出現(xiàn)泛化、異化等不規(guī)范問題，去年8月份以來，財政部開展了一系列規(guī)范整頓。據(jù)統(tǒng)計，從去年專項整頓工作開始到今年10月份，共清理退庫2428個項目，涉及投資額2.9萬億元，整改完善2005個項目，涉及投資額3.1萬億元，約占管理庫項目規(guī)模的一半。

“PPP合同是不完備合同、長期合同，合作方之間以及項目外部面臨諸多可預(yù)見或不可預(yù)見的風(fēng)險，一方面合作方要防范、控制風(fēng)險，另一方面建議盡快出臺政府和社會資本合作條例，規(guī)范PPP發(fā)展。”中國財科院PPP研究所所長彭程說。

發(fā)改委和財政部PPP專家?guī)祀p庫法律專家、北京市惠誠律師事務(wù)所執(zhí)行主任薛起堂也認為，PPP項目必須要重視全流程法律風(fēng)險，包括框架協(xié)議法律風(fēng)險、項目“兩論證一方案”法律風(fēng)險、采購招標(biāo)法律風(fēng)險、合同法律風(fēng)險、項目公司法律風(fēng)險等。“比如，物有所值評價不要流于形式、財政承受能力論證不得造假、實施方案審批后不可輕易更改、招標(biāo)采購必須符合法定程序，等等。”他說。

近年來，國家有關(guān)部門著力推進PPP立法工作。2017年7月份，《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會資本合作條例（征求意見稿）》公開向社會征求意見。2018年3月《國務(wù)院2018年立法工作計劃》發(fā)布，PPP條例列入其中。

中國財科院研究員陳少強認為，PPP立法十分必要，有利于化解新的“風(fēng)險—利益”關(guān)系不確定性、降低相關(guān)政策制定和執(zhí)行中的不確定性、降低政府與社會資本參與項目合作的不確定性，以及減少政府與社會資本合作改革中的不確定性。

“目前，國務(wù)院及其有關(guān)部門出臺的指導(dǎo)意見和操作指南，大多停留在政策層面，法律效力等級較低，缺乏上位法的指導(dǎo)。通過政社合作立法，有利于提升政策制定水平和決策科學(xué)性。”陳少強說。

當(dāng)前，政社合作落地難、社會資本尤其民企意愿不足的現(xiàn)象較為突出。“社會資本之所以對參與政社合作猶豫不決，除存在政策方面的不確定性之外，還與社會資本的一系列擔(dān)心有關(guān)，如擔(dān)心缺乏必要的利益保障機制，擔(dān)心政府管理體制不順，等等。”陳少強說，制定條例的重要目標(biāo)就是要消除社會資本的各種擔(dān)心，降低社會資本參與合作的不確定性。

規(guī)范發(fā)展、推動立法，成為發(fā)展PPP的共識。“只有規(guī)范發(fā)展、嚴控風(fēng)險，PPP事業(yè)才能行穩(wěn)致遠。”財政部政府和社會資本合作中心主任焦小平近日表示，要加強協(xié)同協(xié)作，進一步完善政策體系，“配合司法部加快出臺《政府和社會資本合作條例》，統(tǒng)一頂層設(shè)計，加快統(tǒng)一市場建設(shè)”。

值得關(guān)注的是，今年以來，一系列重要文件發(fā)出了積極規(guī)范發(fā)展PPP的政策信號。比如，在國務(wù)院辦公廳公布的2017年落實有關(guān)重大政策措施真抓實干成效明顯的地方名單中，多個地方因推廣PPP模式工作有力、社會資本參與度較高而榜上有名；國務(wù)院辦公廳在關(guān)于保持基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域補短板力度的指導(dǎo)意見中提出，規(guī)范有序推進PPP項目，鼓勵地方依法合規(guī)采用PPP等方式，撬動社會資本特別是民間投資投入補短板重大項目。

此外，文化和旅游部、財政部近日聯(lián)合下發(fā)關(guān)于在文化領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見，明確提出鼓勵社會需求穩(wěn)定、具有可經(jīng)營性、能夠?qū)崿F(xiàn)按效付費、公共屬性較強的文化項目采用PPP模式。

“國家明確鼓勵依法合規(guī)地開展PPP項目，這是對發(fā)展PPP模式的肯定。加快PPP立法，除了有利于規(guī)范、解決PPP實操中的各種問題與爭議，在當(dāng)前的重要意義在于提振信心、穩(wěn)定預(yù)期，推動社會資本積極參與公共服務(wù)供給。”彭程表示。

對于如何立法，陳少強認為，條例應(yīng)既立足于現(xiàn)實問題，也要著眼于政府治理轉(zhuǎn)型的改革目標(biāo)，“條例與已有的細則和操作指南，在功能定位上有很大的不同。條例旨在通過立法規(guī)范主體之間基本的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，為規(guī)范政社合作，提供準(zhǔn)則性的框架，體現(xiàn)核心理念和基本原則，具有長期性。出臺條例，要為全國政社合作提供指引和基本準(zhǔn)則，同時要為地方因地制宜留下操作空間。”