當(dāng)前經(jīng)濟(jì)運(yùn)行穩(wěn)中有變，面臨一些新問題新挑戰(zhàn)，外部環(huán)境發(fā)生明顯變化。因此，要求積極財(cái)政政策要更加積極，在擴(kuò)大內(nèi)需和結(jié)構(gòu)調(diào)整上發(fā)揮更大作用。從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)上看，上半年專項(xiàng)債券發(fā)行數(shù)量較少，進(jìn)度偏慢。下半年，應(yīng)加快專項(xiàng)債券發(fā)行和使用進(jìn)度，力求在建基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目早見成效

日前召開的中央政治局會(huì)議強(qiáng)調(diào)，財(cái)政政策要在擴(kuò)大內(nèi)需和結(jié)構(gòu)調(diào)整上發(fā)揮更大作用。根據(jù)近期召開的國務(wù)院常務(wù)會(huì)議部署，要加快今年1.35萬億元地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行和使用進(jìn)度，推動(dòng)在建基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目早見成效。今年以來專項(xiàng)債券發(fā)行情況如何，下半年將怎樣加快推進(jìn)？如何有效加強(qiáng)管理、防控風(fēng)險(xiǎn)？就相關(guān)問題，記者采訪了專家和業(yè)內(nèi)人士。

保障重點(diǎn)領(lǐng)域融資

根據(jù)有關(guān)法律和制度，我國地方政府舉債采取政府債券方式，包括一般債券和專項(xiàng)債券。其中，沒有收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需政府舉借一般債務(wù)的，由地方政府發(fā)行一般債券融資，主要以一般公共預(yù)算收入償還；有一定收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需政府舉借專項(xiàng)債務(wù)的，由地方政府通過發(fā)行專項(xiàng)債券融資，以對(duì)應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入償還。

值得關(guān)注的是，為穩(wěn)步改革開好“前門”，2017年以來我國著力打造中國版“市政收益?zhèn)?rdquo;，也就是項(xiàng)目收益與融資自求平衡的地方政府專項(xiàng)債券。目前，不少地方政府成功發(fā)行了項(xiàng)目收益專項(xiàng)債，涉及的債券品種有土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債、收費(fèi)公路專項(xiàng)債、軌道交通專項(xiàng)債和棚改專項(xiàng)債。

“專項(xiàng)債券運(yùn)作規(guī)范透明，并且成本顯著低于政府和社會(huì)資本合作、城投債等。發(fā)展地方政府專項(xiàng)債特別是項(xiàng)目收益與融資自求平衡的專項(xiàng)債，可以保障重點(diǎn)領(lǐng)域合理融資需求，降低地方政府的債務(wù)成本，是一項(xiàng)有利于遏制違法違規(guī)融資擔(dān)保行為、防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的管理創(chuàng)新。”中國社會(huì)科學(xué)院大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與投融資研究中心主任吉富星說。

根據(jù)今年全國人大批準(zhǔn)的預(yù)算，安排地方發(fā)行政府債券，除了納入財(cái)政赤字的8300億元一般債券外，還有1.35萬億元的地方政府專項(xiàng)債券，這一數(shù)字比2017年增加了5500億元。

財(cái)政部副部長劉偉介紹，今年新增地方政府專項(xiàng)債券和一般債券，都是確定了重點(diǎn)支出方向的，包括支持京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟(jì)帶等重大戰(zhàn)略以及精準(zhǔn)扶貧、生態(tài)環(huán)保、棚戶區(qū)改造等重點(diǎn)領(lǐng)域。

財(cái)政部統(tǒng)計(jì)顯示，上半年全國累計(jì)發(fā)行地方政府債券14109億元。其中，一般債券10436億元，專項(xiàng)債券3673億元；按用途劃分，新增債券3329億元，置換債券或再融資債券10780億元。

從統(tǒng)計(jì)上看，上半年地方政府債券發(fā)行以一般債券為主，專項(xiàng)債券發(fā)行數(shù)量較少，進(jìn)度偏慢。業(yè)內(nèi)人士分析認(rèn)為，今年是置換債券的“收官之年”，財(cái)政部要求各地應(yīng)及時(shí)完成存量債務(wù)置換工作，所以上半年地方政府債券以置換債為主，而置換債券在類別上主要是一般債券。

加快平穩(wěn)有序發(fā)行

積極財(cái)政政策要更加積極。為此，國務(wù)院確定了一系列措施，除了進(jìn)一步實(shí)施減稅降費(fèi)，還要求“加強(qiáng)相關(guān)方面銜接，加快今年1.35萬億元地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行和使用進(jìn)度，在推動(dòng)在建基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目上早見成效”。

“‘加快’兩個(gè)字，應(yīng)該理解為按照今年預(yù)算安排，在第三季度和第四季度把1.35萬億元專項(xiàng)債券中尚未發(fā)行的部分，根據(jù)項(xiàng)目準(zhǔn)備情況，由地方政府按市場化原則協(xié)商金融機(jī)構(gòu)平穩(wěn)有序發(fā)行。”劉偉日前表示。

二季度以來，地方債發(fā)行節(jié)奏較一季度明顯加快。據(jù)中債資信統(tǒng)計(jì)，二季度全國地方債發(fā)行規(guī)模合計(jì)11913.69億元，較一季度大幅增加442.66%。業(yè)界普遍預(yù)測，下半年無論一般債券還是專項(xiàng)債券發(fā)行都有很大空間，尤其是新增專項(xiàng)債券發(fā)行空間更大。中債資信公用與機(jī)構(gòu)部分析師蘇錦河認(rèn)為，下半年地方政府債券期限結(jié)構(gòu)及專項(xiàng)債券種類將更為豐富。

近年來，地方政府融資“開前門”力度不斷加大，專項(xiàng)債券不斷擴(kuò)容。2015年至2018年，全國地方政府新增專項(xiàng)債券額度分別為0.1萬億元、0.4萬億元、0.8萬億元和1.35萬億元。

“地方政府債券品種日趨豐富，繼土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債、收費(fèi)公路專項(xiàng)債之后，棚改專項(xiàng)債拓寬了棚改項(xiàng)目的資金來源?？紤]相關(guān)文件提出積極探索在鄉(xiāng)村振興、生態(tài)環(huán)保、公立醫(yī)院、公立學(xué)校、水利等領(lǐng)域試點(diǎn)發(fā)行項(xiàng)目收益專項(xiàng)債券，未來上述領(lǐng)域市政債發(fā)行規(guī)范有望繼續(xù)出臺(tái)。”蘇錦河向記者表示。

鵬元資信評(píng)估公司研究報(bào)告也認(rèn)為，由于地方政府項(xiàng)目收益專項(xiàng)債券償債來源主要是項(xiàng)目取得的政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入，發(fā)行時(shí)要求實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目收益融資自求平衡。因而，這類債券風(fēng)險(xiǎn)較低，募資用途廣闊，是地方政府債券品種創(chuàng)新的重要領(lǐng)域。可以預(yù)見的是，地方政府項(xiàng)目收益專項(xiàng)債券種類將更為豐富。

“專項(xiàng)債券與一般債券不同，主要針對(duì)有經(jīng)營性收益項(xiàng)目，適用范圍相對(duì)較窄，程序也相對(duì)復(fù)雜，基層財(cái)政受到適用領(lǐng)域、投資規(guī)模與債券額度等限制，發(fā)行有一定制約。應(yīng)以省級(jí)政府作為主體，指導(dǎo)各縣市加快項(xiàng)目策劃、前期合規(guī)性工作及發(fā)行管理工作，加快發(fā)行進(jìn)度。”吉富星表示。

著力加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防控

防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，尤其是隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，備受社會(huì)關(guān)注。對(duì)于今年1.35萬億元的地方政府專項(xiàng)債券，劉偉強(qiáng)調(diào)，“這些地方政府債券都是在全國人民代表大會(huì)批準(zhǔn)的限額之內(nèi)的，不是地方想怎么發(fā)就怎么發(fā)，必須嚴(yán)格控制在法定限額以內(nèi)”。

“我們強(qiáng)調(diào)要有效保障在建項(xiàng)目融資需求，但這些項(xiàng)目必須符合相關(guān)政策、納入相關(guān)計(jì)劃，是地方本來就應(yīng)該推進(jìn)的項(xiàng)目，而不能是超越財(cái)力水平盲目鋪攤子，要避免新增隱性債務(wù)。”劉偉說。

此前，在部署今年地方政府債務(wù)管理工作時(shí)，財(cái)政部要求完善專項(xiàng)債券管理，在嚴(yán)格將專項(xiàng)債券發(fā)行與項(xiàng)目一一對(duì)應(yīng)的基礎(chǔ)上，加快實(shí)現(xiàn)債券資金使用與項(xiàng)目管理、償債責(zé)任相匹配，以及債券期限與項(xiàng)目期限相匹配。在信息披露方面，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)披露本地區(qū)及使用債券資金相關(guān)地區(qū)的政府性基金預(yù)算收入、專項(xiàng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等財(cái)政經(jīng)濟(jì)信息，以及債券規(guī)模、利率、期限、具體使用項(xiàng)目、償債計(jì)劃等債券信息。

財(cái)政部國庫司負(fù)責(zé)人婁洪也表示，財(cái)政部將進(jìn)一步完善專項(xiàng)債券管理機(jī)制，一是科學(xué)制定專項(xiàng)債券發(fā)行實(shí)施方案，各地要合理確定專項(xiàng)債券對(duì)應(yīng)的項(xiàng)目概況、項(xiàng)目預(yù)期收益和融資平衡方案、分年度融資計(jì)劃等事項(xiàng)，加強(qiáng)部門協(xié)調(diào)配合；二是加強(qiáng)專項(xiàng)債券風(fēng)險(xiǎn)防控，各地要研究專項(xiàng)債券風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、發(fā)債空間等問題，保障專項(xiàng)債券合理適度增長。

吉富星認(rèn)為，我國專項(xiàng)債的發(fā)展空間巨大，具有積極意義。“我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控，同時(shí)在推進(jìn)專項(xiàng)債券發(fā)行中，應(yīng)著力加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理。專項(xiàng)債券不能與一般債券混同，專項(xiàng)債更應(yīng)關(guān)注投資效率、風(fēng)險(xiǎn)，完善信用評(píng)級(jí)、信息披露機(jī)制，提高各方市場、風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，防止將公益性、無經(jīng)營性現(xiàn)金流項(xiàng)目包裝為專項(xiàng)債搞變相舉債。”吉富星說。

與地方政府融資需求相比，目前專項(xiàng)債券的規(guī)模依然較小。此外，在省級(jí)代發(fā)專項(xiàng)債模式下，存在責(zé)任承擔(dān)不明晰的問題。“建議在現(xiàn)有政策法規(guī)框架下，擴(kuò)大專項(xiàng)債規(guī)模、期限、品種。要增強(qiáng)縣市政府的市場意識(shí)、償債意識(shí)，有效整合‘借、用、管、還’責(zé)任。此外，應(yīng)完善信息披露機(jī)制，加強(qiáng)資產(chǎn)管理，防止收益被挪用的風(fēng)險(xiǎn)。”吉富星建議。