原標(biāo)題：個(gè)稅改革八問(wèn)：哪類人稅負(fù)下降最明顯？起征點(diǎn)為何提高？

《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》 記者 謝瑋丨北京報(bào)道

責(zé)編：陳惟杉

(本文刊發(fā)于《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》2018年第26期)

公眾翹首以盼的個(gè)稅改革終于啟動(dòng)。

6月19日，個(gè)人所得稅法修正案草案提請(qǐng)十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第三次會(huì)議審議，財(cái)政部部長(zhǎng)劉昆在會(huì)上作說(shuō)明。6月29日，《中華人民共和國(guó)個(gè)人所得稅法修正案(草案)》在中國(guó)人大網(wǎng)公布，向社會(huì)公開征求意見，征求意見截止日期為2018年7月28日。

此次修正案草案修改的內(nèi)容包括：首次對(duì)部分勞動(dòng)性所得實(shí)行綜合征稅；個(gè)稅起征點(diǎn)提高至每月5000元(每年6萬(wàn)元)；首次增加子女教育支出、繼續(xù)教育支出、大病醫(yī)療支出、住房貸款利息和住房租金等專項(xiàng)附加扣除；優(yōu)化調(diào)整稅率結(jié)構(gòu)等。

個(gè)人所得稅是目前我國(guó)僅次于增值稅、企業(yè)所得稅的第三大稅種，在籌集財(cái)政收入、調(diào)節(jié)收入分配方面發(fā)揮著重要作用。2017年全國(guó)個(gè)稅收入11966億元，占稅收總收入約8.3%。

38年來(lái)，個(gè)稅法經(jīng)過(guò)6次修正，而距離最近的一次修法已過(guò)7年。隨著國(guó)人經(jīng)濟(jì)實(shí)力的普遍增強(qiáng)，工作生活選擇的多元多樣，單純提升“起征點(diǎn)”已不足以滿足人們對(duì)個(gè)稅改革的全部期待。而根據(jù)目前已披露的內(nèi)容，本次修法從納稅結(jié)構(gòu)、稅收制度等層面綜合考量，出臺(tái)一攬子政策，力度超過(guò)以往，甚至被不少人認(rèn)為是1994年個(gè)人所得稅法實(shí)施條例發(fā)布以來(lái)改革力度最大的一次。

業(yè)內(nèi)人士普遍認(rèn)為，這次稅制改革對(duì)綜合所得的中低收入者減稅效應(yīng)更為明顯，修法將4項(xiàng)勞動(dòng)性所得納入綜合征稅范圍，被視為是對(duì)現(xiàn)有個(gè)人所得稅制的一次根本性改革。

那么，應(yīng)如何理解此次個(gè)稅法修正案草案中涉及的修改內(nèi)容？此次修法會(huì)給納稅人帶來(lái)哪些實(shí)實(shí)在在的“獲得感”？《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》結(jié)合劉昆部長(zhǎng)的“說(shuō)明”，邀請(qǐng)權(quán)威專家，圍繞8個(gè)重點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行相關(guān)解讀。

一

哪一類人稅負(fù)下降最明顯？

毫無(wú)疑問(wèn)，中低收入者稅收負(fù)擔(dān)下降最明顯。

從具體內(nèi)容看，將綜合所得基本減除費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)(編者注：即起征點(diǎn)、免征額)提高至5000元，加上稅率級(jí)距(編者注：指累進(jìn)稅率表中，每一等級(jí)的最低所得額與最高所得額之間的距離)調(diào)整，并新增子女教育支出、繼續(xù)教育支出、大病醫(yī)療支出、住房貸款利息和住房租金等與人民群眾生活密切相關(guān)的專項(xiàng)附加扣除，一攬子政策帶來(lái)的減稅力度超過(guò)以往。

“此次個(gè)稅法修改，個(gè)稅納稅人普遍減負(fù)，但是具體減多少還得看綜合因素，比如專項(xiàng)扣除多少、附加扣除多少，另外還有稅率級(jí)距調(diào)整多少。”中國(guó)法學(xué)會(huì)財(cái)稅法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、國(guó)家稅務(wù)總局稅收科研所原所長(zhǎng)劉佐對(duì)《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者說(shuō)。

若只考慮綜合所得基本減除費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)提高、稅率結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整兩個(gè)因素，記者粗略測(cè)算發(fā)現(xiàn)，不同收入水平的群體稅負(fù)變化不同。

以北京城鎮(zhèn)職工為例，在考慮“三險(xiǎn)一金”扣除(編者注：因工傷保險(xiǎn)與生育保險(xiǎn)不需個(gè)人繳納，故只考慮“三險(xiǎn)一金”。養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、事業(yè)保險(xiǎn)、住房公積金按月收入的22.2%計(jì)算，繳費(fèi)基數(shù)上限為25401元)的基礎(chǔ)上，記者為不同收入水平的納稅人算了一筆賬(見表1)。

總體而言，月收入5000元以下的納稅人將不需要繳納個(gè)稅，稅負(fù)降幅為100%，月收入為8萬(wàn)元的納稅人，年納稅額的降幅超過(guò)10%。

如果再加上專項(xiàng)附加扣除，稅負(fù)還會(huì)繼續(xù)下降，如月入1萬(wàn)元者有可能免繳或僅繳納少量個(gè)稅。

上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教授范子英評(píng)價(jià)說(shuō)，這次稅改體現(xiàn)了地區(qū)差異，各地起征點(diǎn)的標(biāo)準(zhǔn)一樣，但是專項(xiàng)附加扣除的標(biāo)準(zhǔn)卻可以因城而異。一線城市的教育支出、大病醫(yī)療支出，以及住房支出都相對(duì)更多。未來(lái)的專項(xiàng)附加扣除，只要不是全國(guó)統(tǒng)一額度標(biāo)準(zhǔn)，就會(huì)根據(jù)實(shí)際的支出標(biāo)準(zhǔn)有所差異。稅改也體現(xiàn)了個(gè)體差異，此前的個(gè)稅是按照11類收入來(lái)源，采取分類征收的模式，不同收入來(lái)源之間的個(gè)稅是分割的，這意味著兩個(gè)總收入完全相同的個(gè)人，也會(huì)因?yàn)槭杖雭?lái)源結(jié)構(gòu)的不同而承擔(dān)不同的個(gè)稅負(fù)擔(dān)。

個(gè)稅起征點(diǎn)提高至5000 元，意味著將有更多人不必再繳個(gè)稅。 《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》首席攝影記者 肖翊 攝

二

起征點(diǎn)為何提高到5000元？

個(gè)稅起征點(diǎn)一直是輿論廣泛關(guān)注的焦點(diǎn)。從1980年個(gè)人所得稅法出臺(tái)至今，起征點(diǎn)共經(jīng)歷3次調(diào)整。從1980年的800元，到2006年的1600元、2008年的2000元，再到2011年調(diào)整至3500元并延續(xù)至今已有7年。

此次提交審議的修正案草案，擬將個(gè)稅的起征點(diǎn)從現(xiàn)在的3500元/月，提高到5000元/月(6萬(wàn)元/年)。

個(gè)稅起征點(diǎn)提高至5000 元，意味著將有更多人不必再繳個(gè)稅。 《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》首席攝影記者 肖翊 攝

財(cái)政部部長(zhǎng)劉昆說(shuō)，這一標(biāo)準(zhǔn)綜合考慮了人民群眾消費(fèi)支出水平增長(zhǎng)等各方面因素，并體現(xiàn)了一定前瞻性。“按此標(biāo)準(zhǔn)并結(jié)合稅率結(jié)構(gòu)調(diào)整測(cè)算，取得工資薪金等綜合所得的納稅人，總體上稅負(fù)都有不同程度下降，特別是中等以下收入群體稅負(fù)下降明顯。”

對(duì)于廣大工薪階層而言，個(gè)稅起征點(diǎn)從3500元提高至5000元，意味著多了1500元的免稅額度，也意味著將有更多人不必再繳個(gè)稅。

“雖然標(biāo)準(zhǔn)扣除額(即起征點(diǎn))仍低于許多人的預(yù)期，但提高的幅度超過(guò)40%，而且適應(yīng)范圍擴(kuò)大到包括勞務(wù)報(bào)酬、稿酬所得、特許權(quán)使用在內(nèi)的綜合所得，力度之大前所未有，可謂較為充分地體現(xiàn)了基本的稅收公平觀：稅收不應(yīng)侵蝕個(gè)人的基本生存。以目前城鎮(zhèn)人口的個(gè)人基本生存所需底線費(fèi)用測(cè)量，5000元大致接近。以此來(lái)看，普適性的標(biāo)準(zhǔn)扣除額提至5000元是適當(dāng)?shù)摹?rdquo;中央財(cái)經(jīng)大學(xué)教授、博導(dǎo)，政府預(yù)算研究中心主任王雍君對(duì)《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者分析說(shuō)。

“不能簡(jiǎn)單評(píng)判起征點(diǎn)提高至5000元的多與少，不同地區(qū)、不同群體、不同收入階層對(duì)這個(gè)問(wèn)題的看法都不一樣。”中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院院長(zhǎng)劉尚希對(duì)《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者直言，在審議中，許多人大代表也提出能否考慮在不同的地方實(shí)行不同的起征點(diǎn)，關(guān)鍵是權(quán)衡利弊，從最大公約數(shù)的角度整體考慮政策的成本與收益。

調(diào)低中低檔稅率，擴(kuò)大個(gè)人所得稅納稅覆蓋面，在學(xué)界有一定共識(shí)。有專家分析指出，在2011年將起征點(diǎn)調(diào)至3500元時(shí)，當(dāng)時(shí)納稅人數(shù)就從8400萬(wàn)下降到了2400萬(wàn)。這次起征點(diǎn)提高到5000元，加上稅前扣除的增加，納稅人數(shù)下降會(huì)很明顯。有預(yù)測(cè)認(rèn)為，此次改革將導(dǎo)致納稅人數(shù)減少到2000萬(wàn)以下。

華夏新供給經(jīng)濟(jì)學(xué)研究院首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家賈康亦表示，有數(shù)據(jù)顯示，目前被個(gè)人所得稅調(diào)節(jié)的社會(huì)成員總規(guī)模約為2400萬(wàn)，這意味著只有2%的國(guó)民受到個(gè)稅調(diào)節(jié)，這使得個(gè)稅明顯邊緣化了。按照現(xiàn)代國(guó)家發(fā)展現(xiàn)代稅制的趨向，要謹(jǐn)慎處理數(shù)量邊界。若將起征點(diǎn)提高到1萬(wàn)元，則邊緣化特征更加明顯，不利于培養(yǎng)公民的納稅意識(shí)和銜接以后的稅制改革。“這不是光圖簡(jiǎn)潔、湊整數(shù)關(guān)口就能夠下決心的事情。所以不排除適當(dāng)抬高，但我認(rèn)為不可能像有些人大代表所說(shuō)的一下子提到1萬(wàn)元。”他認(rèn)為，目前的方案十分有利于降低中等收入以下群體的實(shí)際稅負(fù)。

社會(huì)上提高個(gè)稅起征點(diǎn)的呼聲較高。事實(shí)上，早在2011年調(diào)整個(gè)稅起征點(diǎn)時(shí)，就有建議將其上調(diào)至5000元。十余年間，每過(guò)一段時(shí)間就會(huì)出現(xiàn)一次上調(diào)個(gè)稅起征點(diǎn)的討論。有人建議，應(yīng)建立個(gè)稅起征點(diǎn)定期自動(dòng)調(diào)整機(jī)制，使其與物價(jià)水平及收入上漲水平相關(guān)聯(lián)，將其指數(shù)化。

在賈康看來(lái)，將起征點(diǎn)調(diào)整設(shè)定為一個(gè)自動(dòng)調(diào)整機(jī)制并與物價(jià)掛鉤，不失為一個(gè)考慮的方向，和物價(jià)掛鉤也有國(guó)際經(jīng)驗(yàn)。

劉尚希亦認(rèn)為，未來(lái)可以考慮指數(shù)化機(jī)制。此后修改起征點(diǎn)，“就不用每次提出法案了，征管部門根據(jù)消費(fèi)物價(jià)指數(shù)的變化自動(dòng)地去調(diào)整。”

“個(gè)人所得稅改革并不僅僅涉及起征點(diǎn)的問(wèn)題，一定要綜合考慮各個(gè)稅制要素，除了起征點(diǎn)，還包括稅率的檔次、稅收的分類與綜合征收等問(wèn)題。如果我們的焦點(diǎn)只放在起征點(diǎn)上，反而會(huì)使完善個(gè)稅的整體思路被忽略，這將削弱本來(lái)就不強(qiáng)的個(gè)稅調(diào)節(jié)收入功能。”劉尚希說(shuō)。

三

稅率級(jí)距調(diào)整誰(shuí)受益？

我國(guó)現(xiàn)行工資、薪金所得稅率實(shí)行從3%到45%的7級(jí)超額累進(jìn)稅率。此次修正案草案仍保持7級(jí)稅率，但部分稅率級(jí)距得以優(yōu)化，低稅率級(jí)距明顯擴(kuò)大。

修正案草案中的綜合所得適用的個(gè)人所得稅稅率表顯示，全年應(yīng)納稅所得額不超過(guò)36000元的稅率為3%，超過(guò)36000元至144000元的部分稅率為10%，超過(guò)144000元至300000元的部分稅率為20%，超過(guò)300000元至420000元的部分稅率為25%，超過(guò)420000元至660000元的部分稅率為30%，超過(guò)660000元至960000元的部分稅率為35%，超過(guò)960000元的部分稅率為45%。

劉昆部長(zhǎng)在做說(shuō)明時(shí)提出，以現(xiàn)行工資、薪金所得稅率(3%至45%的7級(jí)超額累進(jìn)稅率)為基礎(chǔ)，將按月計(jì)算應(yīng)納稅所得額調(diào)整為按年計(jì)算，并優(yōu)化調(diào)整部分稅率的級(jí)距。具體是：擴(kuò)大3%、10%、20%三檔低稅率的級(jí)距，3%稅率的級(jí)距擴(kuò)大一倍，現(xiàn)行稅率為10%的部分所得的稅率降為3%；大幅擴(kuò)大10%稅率的級(jí)距，現(xiàn)行稅率為20%的所得，以及現(xiàn)行稅率為25%的部分所得的稅率降為10%；現(xiàn)行稅率為25%的部分所得的稅率降為20%；相應(yīng)縮小25%稅率的級(jí)距，30%、35%、45%這3檔較高稅率的級(jí)距保持不變。

“大多數(shù)人會(huì)得到實(shí)惠。”國(guó)家開發(fā)銀行原副行長(zhǎng)劉克崮對(duì)《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者表示，對(duì)于個(gè)稅納稅人而言，減負(fù)效果明顯的是兩類人。其中，把3%稅率級(jí)距擴(kuò)大一倍，現(xiàn)行稅率為10%的部分所得的稅率降為3%；大幅擴(kuò)大10%稅率的級(jí)距，現(xiàn)行稅率為20%的所得，以及現(xiàn)行稅率為25%的部分所得的稅率降為10%，擴(kuò)大了低水平稅率的覆蓋面。另一部分是適用于45%稅率級(jí)距的人群，對(duì)他們而言，從起征點(diǎn)調(diào)整而獲得的收益〔(5000-3500)×45%〕大于適用3%稅率級(jí)距的人〔(5000-3500)×3%〕。

此外，經(jīng)營(yíng)所得稅率方面，以現(xiàn)行個(gè)體工商戶的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)所得和對(duì)企事業(yè)單位的承包經(jīng)營(yíng)、承租經(jīng)營(yíng)所得稅率為基礎(chǔ)，保持5%至35%的5級(jí)稅率不變，適當(dāng)調(diào)整各檔稅率的級(jí)距，其中最高檔稅率級(jí)距下限從10萬(wàn)元提高至50萬(wàn)元。

“按照現(xiàn)在的說(shuō)明，對(duì)于經(jīng)營(yíng)所得的5級(jí)超額累進(jìn)稅率的設(shè)計(jì)不變，但是有一個(gè)很重要的調(diào)整，最高檔稅率級(jí)距下限，原來(lái)是10萬(wàn)元，現(xiàn)在提到50萬(wàn)元，這明顯降低了個(gè)體工商戶和承包經(jīng)營(yíng)者的實(shí)際稅負(fù)。”賈康表示。

四

最高邊際稅率45%為何沒降？

劉昆部長(zhǎng)在做說(shuō)明時(shí)提出，30%、35%、45%，這三檔較高稅率的級(jí)距和稅率保持不變，并增加反避稅條款，主要目的是為了調(diào)節(jié)高收入群體的收入。

國(guó)家稅務(wù)總局稅收科研所原所長(zhǎng)劉佐介紹，45%的最高邊際稅率是1980年9月全國(guó)人大制定的，當(dāng)時(shí)這個(gè)稅率在世界上屬于偏低的水平(編者注：當(dāng)時(shí)一些經(jīng)濟(jì)體的最高邊際稅率情況為美國(guó)70%、英國(guó)83%、日本70%、臺(tái)灣地區(qū)60%、新加坡50%)。當(dāng)前，世界各國(guó)普遍降低最高稅率，美國(guó)從70%降到37%，英國(guó)從83%降到40%又調(diào)回45%。

在多年來(lái)關(guān)于個(gè)稅改革的討論中，45%的最高邊際稅率是一大爭(zhēng)議點(diǎn)。2017年全國(guó)兩會(huì)期間，時(shí)任全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委副主任委員黃奇帆曾建議，將工薪所得45%的最高邊際稅率降低至25%。理由是45%的最高邊際稅率明顯高于周邊國(guó)家，不利于吸引和集聚高素質(zhì)人才，同時(shí)也導(dǎo)致企業(yè)家等部分高收入人群產(chǎn)生強(qiáng)烈的避稅沖動(dòng)。

中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院研究員孫鋼直言，學(xué)術(shù)界對(duì)于最高邊際稅率水平眾說(shuō)紛紜。從國(guó)際上看，個(gè)人所得稅改革趨勢(shì)是降低最高邊際稅率，因?yàn)槎惵试礁?，逃稅的?dòng)機(jī)就越強(qiáng)。但也有一部分人提出應(yīng)該保留45%的最高邊際稅率，甚至還有人主張?zhí)岣咦罡叨惵?，認(rèn)為這對(duì)高收入人群來(lái)說(shuō)是一種壓力，有保持調(diào)節(jié)高收入的取向意義。

“邊際稅率適當(dāng)下調(diào)，從國(guó)際稅收競(jìng)爭(zhēng)的角度來(lái)說(shuō)是有必要的。但是從收入分配差距大，發(fā)揮個(gè)稅收入分配促進(jìn)公平的角度來(lái)說(shuō)，是否又不宜下調(diào)？這就需要從公平與效率角度求得最優(yōu)解。”劉尚希對(duì)記者說(shuō)，在稅收方面無(wú)疑需要考慮強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新、吸引人才的目標(biāo)。另一方面，對(duì)個(gè)稅調(diào)節(jié)收入分配差距的功能不要有太高期望。社會(huì)初次分配差距很大，想要靠再分配，即指望個(gè)稅去調(diào)節(jié)分配差距，效果實(shí)際上不太理想。

五

為什么要實(shí)行綜合征稅？

此次修正案草案的一大亮點(diǎn)是，擬將工資和薪金所得、勞務(wù)報(bào)酬所得、稿酬所得、特許權(quán)使用費(fèi)所得等4項(xiàng)勞動(dòng)性所得納入綜合征稅范圍，適用統(tǒng)一的超額累進(jìn)稅率。

這意味著每月5000元(每年6萬(wàn)元)，這一起征點(diǎn)涵蓋的收入范圍從此前的工薪所得，擴(kuò)展至工資和薪金所得、勞務(wù)報(bào)酬所得、稿酬所得、特許權(quán)使用費(fèi)4項(xiàng)勞動(dòng)性所得。

我國(guó)現(xiàn)行個(gè)稅法采用分類征稅方式，將應(yīng)稅所得分為11類，不同所得的扣除標(biāo)準(zhǔn)、適用稅率和計(jì)稅方法都不相同。其中，工資和薪金所得的基本減除費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)為3500元／月，勞務(wù)報(bào)酬所得、稿酬所得、特許權(quán)使用費(fèi)所得，每次收入不超過(guò)4000元的，減除費(fèi)用800元；4000元以上的，減除20%的費(fèi)用。

在賈康看來(lái)，綜合征稅把原來(lái)11類里面的一部分勞動(dòng)性收入，具體提到的是工資薪金、勞務(wù)報(bào)酬、稿酬和特許權(quán)使用費(fèi)，這4項(xiàng)合在一起確定為綜合所得概念，使用統(tǒng)一的超額累進(jìn)稅率調(diào)節(jié)。相應(yīng)的，居民個(gè)人納稅的節(jié)奏或者說(shuō)是具體納稅步驟，不用按月計(jì)算，而是按年合并計(jì)算個(gè)人所得稅，非居民還是按月或者是按次分項(xiàng)計(jì)算。“這算是為所謂綜合與分類框架給出的一種具體設(shè)計(jì)，一旦通過(guò)，就意味著已討論多年的綜合與分類稅制改革邁出實(shí)質(zhì)性步伐。”賈康表示。

“總體來(lái)講，這些舉措有助于促進(jìn)稅收公平。綜合征稅與能力公平概念一致。”王雍君對(duì)《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者分析說(shuō)，能力公平指納稅能力相同的人應(yīng)同等對(duì)待，無(wú)論其收入來(lái)源(分類)如何，也就是“1元就是1元”，現(xiàn)代稅制的靈魂正是能力公平。分類征收是區(qū)別對(duì)待不同收入來(lái)源的做法，并不符合能力公平概念。弱化分類、強(qiáng)化綜合的改革不僅對(duì)于促進(jìn)能力公平很重要，也有助于簡(jiǎn)化稅收征管、降低征管成本和提高征管效率，還有助于壓縮逃稅空間。

上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教授朱為群對(duì)《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者說(shuō)，所得稅的計(jì)算從分類走向綜合是多年來(lái)一直要實(shí)現(xiàn)的一個(gè)目標(biāo)。他認(rèn)為，在過(guò)去的單項(xiàng)計(jì)算下，收入類型多的納稅人可能享受多次費(fèi)用減除，從而比收入類型單一的納稅人少繳稅。因此，此次綜合征稅改革使得稅收管理更為科學(xué)。

“綜合征收談了很多年，這次終于邁出了第一步。”劉尚希對(duì)記者分析說(shuō)，這實(shí)際上對(duì)征管提出了要求，此前分類征收時(shí)，代扣代繳制確保了工資薪金個(gè)稅的有效征管。但是綜合征收后，就不能按月而是要按年算賬。有些人的收入是單一的，而有些人的收入是多元的；有些人是一地的收入，有些人則是跨地區(qū)的收入，還有境內(nèi)境外的分別等等。這就要求征管信息系統(tǒng)對(duì)于每個(gè)人的收入情況要完全掌握。

不過(guò)，劉昆部長(zhǎng)在做說(shuō)明時(shí)提到，對(duì)經(jīng)營(yíng)所得，利息、股息、紅利所得，財(cái)產(chǎn)租賃所得，財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓所得，偶然所得以及其他所得，仍采用分類征稅方式，按照規(guī)定分別計(jì)算個(gè)人所得稅。

“現(xiàn)在的遺憾是沒有涉及金融資產(chǎn)等非勞動(dòng)性所得，還有直接投資的資本利得。”賈康直言。

六

專項(xiàng)附加抵扣具體如何操作？

草案在明確現(xiàn)行扣除項(xiàng)目繼續(xù)執(zhí)行的同時(shí)，增加子女教育支出、繼續(xù)教育支出、大病醫(yī)療支出、住房貸款利息和住房租金等專項(xiàng)附加扣除?？鄢?xiàng)的增加，意味著應(yīng)納稅額的減少，也意味著所繳個(gè)稅的減少。

這是我國(guó)首次在個(gè)稅制度中引入專項(xiàng)附加扣除概念。“專項(xiàng)附加扣除考慮了個(gè)人負(fù)擔(dān)的差異性，更符合個(gè)人所得稅基本原理，有利于稅制公平。”劉昆部長(zhǎng)在做說(shuō)明時(shí)說(shuō)。

所謂專項(xiàng)附加扣除，指在計(jì)算綜合所得應(yīng)納稅額時(shí)，除了基本減除費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)和“三險(xiǎn)一金”等專項(xiàng)扣除外，還允許額外扣除的項(xiàng)目。我國(guó)推行綜合與分類相結(jié)合的個(gè)人所得稅制初期，專項(xiàng)附加扣除主要包括前述5項(xiàng)與人民群眾生活密切相關(guān)的內(nèi)容。

“這次強(qiáng)調(diào)增加專項(xiàng)扣除是值得肯定的。”賈康介紹說(shuō)，這一改進(jìn)其實(shí)社會(huì)熱議多年，有認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)，也符合國(guó)際慣例。一旦實(shí)行，會(huì)明顯提高個(gè)稅調(diào)節(jié)的差異化、針對(duì)性和負(fù)擔(dān)合理化水平，有利于稅制追求實(shí)質(zhì)公平。

他舉例說(shuō)，比如兩個(gè)納稅人收入水平相當(dāng)，月收入均為8000元。一個(gè)人是單身漢，“一個(gè)人吃飽全家不餓，有8000元的收入他可以過(guò)得比較滋潤(rùn)。”但另外一個(gè)人上有老下有小，幾個(gè)人都靠這8000元的收入，就會(huì)過(guò)得很拮據(jù)。增加個(gè)稅調(diào)節(jié)的合理性，在子女教育、大病醫(yī)療等個(gè)人支付部分的扣除，以及剛需貸款利息的扣除，有針對(duì)性地減輕了一部分群體的負(fù)擔(dān)。

圍繞新增的專項(xiàng)附加扣除，因?yàn)椴莅刚f(shuō)明中并未列出專項(xiàng)抵扣的具體標(biāo)準(zhǔn)，公眾也有不少疑問(wèn)。有分析認(rèn)為，購(gòu)買商業(yè)健康險(xiǎn)的個(gè)人所得稅抵扣可以作為參考，其也是專項(xiàng)扣除，設(shè)定每年可以扣除 2400 元，每個(gè)月 200 元，房貸利息的扣除預(yù)計(jì)也會(huì)類似。

劉尚希對(duì)《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者分析說(shuō)，目前關(guān)于專項(xiàng)扣除僅公布了框架，還需要非常詳細(xì)的實(shí)施細(xì)則，要有非常明確的界定，否則非但不能帶來(lái)公平，還會(huì)造成不公平。

他舉例說(shuō)，“譬如子女教育支出，現(xiàn)在除了義務(wù)教育支出外，課外培訓(xùn)班、興趣班等開支也著實(shí)不少。一旦采取全部扣除的辦法，那‘課外班’可能會(huì)更火爆，等于國(guó)家掏錢來(lái)支持一些學(xué)生上‘課外班’了。需要明確對(duì)子女教育支出做出規(guī)定，還需要做詳細(xì)的調(diào)查研究以后才能得出結(jié)論。”

同樣引人關(guān)注的還有本次被列入專項(xiàng)抵扣的“住房貸款利息”。劉尚希分析說(shuō)，這就需要對(duì)房產(chǎn)本身的性質(zhì)做判斷，房產(chǎn)本身就有資產(chǎn)屬性，在這種情況下，如何扣除貸款利息就要綜合權(quán)衡。

“這些扣除會(huì)對(duì)個(gè)人行為產(chǎn)生影響，對(duì)教育行為、醫(yī)療行為、購(gòu)房行為都會(huì)產(chǎn)生影響，不能只考慮一方面，要綜合考慮。”劉尚希說(shuō)。

西南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理研究院院長(zhǎng)甘犁認(rèn)為，專項(xiàng)抵扣的實(shí)施要求個(gè)人向稅務(wù)部門申報(bào)教育支出、房貸利息或房租信息的同時(shí)，幼兒園、學(xué)校、銀行或房東等相關(guān)機(jī)構(gòu)或個(gè)人也須申報(bào)相應(yīng)信息，以保證信息的真實(shí)性。他認(rèn)為，對(duì)幼兒園學(xué)費(fèi)的專項(xiàng)抵扣，建議同一地區(qū)設(shè)立同一定額標(biāo)準(zhǔn)，杜絕那些可以支付“天價(jià)幼兒園”的消費(fèi)群體最后“多花多得”的怪象出現(xiàn)。而房貸利息、房租和大病醫(yī)療等其他專項(xiàng)抵扣，則可通過(guò)設(shè)置抵扣金額上限的方式來(lái)做相應(yīng)規(guī)范。

有評(píng)論認(rèn)為，專項(xiàng)抵扣機(jī)制的建立為政府提供了有效工具，使政策更能夠發(fā)揮引導(dǎo)和調(diào)控作用。

而在劉尚?？磥?lái)，專項(xiàng)抵扣更多的是出于公平的考慮，而非所謂的調(diào)控需求。因?yàn)閷?shí)現(xiàn)這種調(diào)控需求的成本相當(dāng)高，操作難度很大。這涉及對(duì)納稅人信息、家庭成員信息的全面了解及其真實(shí)性的甄別。在此基礎(chǔ)上，還要制定相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)，確定哪些可以扣，哪些不能扣。此外，還需要有法律的支撐，例如如果發(fā)生爭(zhēng)議需要仲裁機(jī)制等等。

七

反避稅條款的作用如何發(fā)揮？

劉昆部長(zhǎng)做說(shuō)明時(shí)指出，草案參照企業(yè)所得稅法有關(guān)反避稅規(guī)定，針對(duì)個(gè)人不按獨(dú)立交易原則轉(zhuǎn)讓財(cái)產(chǎn)、在境外避稅地避稅、實(shí)施不合理商業(yè)安排獲取不當(dāng)稅收利益等避稅行為，賦予稅務(wù)機(jī)關(guān)按合理方法進(jìn)行納稅調(diào)整的權(quán)力。規(guī)定稅務(wù)機(jī)關(guān)做出納稅調(diào)整，需要補(bǔ)征稅款的，應(yīng)當(dāng)補(bǔ)征稅款，并依法加收利息。

“這就是從法律上賦予稅務(wù)機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)。稅務(wù)征收機(jī)關(guān)可以去判斷避稅是合理的還是不合理的。”劉尚希對(duì)《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者分析說(shuō)，法律授權(quán)后通過(guò)制定實(shí)施細(xì)則，稅務(wù)機(jī)關(guān)可以從性質(zhì)上進(jìn)行甄別所得性質(zhì)，避免不合理避稅。例如私營(yíng)企業(yè)老板，若給自己發(fā)工資需要繳納個(gè)稅，但如果他選擇不給自己發(fā)工資，卻把家庭消費(fèi)計(jì)算到企業(yè)成本中，就屬于不合理避稅。另外，現(xiàn)在注冊(cè)公司很容易，有人通過(guò)注冊(cè)公司將個(gè)人所得收入“轉(zhuǎn)變”為企業(yè)收入避稅。“修改后，稅務(wù)部門就可以認(rèn)定所得到底是公司所得還是個(gè)人勞務(wù)所得。”劉尚希說(shuō)。

此前，不少民營(yíng)企業(yè)家給自己開出“一元年薪”。其中，不乏有些人通過(guò)“壓低收入”避稅。在國(guó)內(nèi)，個(gè)稅實(shí)行累進(jìn)稅制、最高邊際稅率為45%，而企業(yè)所得稅則統(tǒng)一為25%，存在“套利”空間。當(dāng)企業(yè)把自身工資收入盡可能壓低，而把所有可能的個(gè)人開支都以“員工福利”的方式支付，可以少付所得稅。

同時(shí)，普通收入人群的收入來(lái)源單一，通常只有工資收入，代扣代繳確保了其個(gè)稅的有效征管。而高收入人群的來(lái)源復(fù)雜，且存在許多非貨幣支付，分類征收模式難以對(duì)其形成有效監(jiān)管，為這類人提供了較大的避稅空間。

八

稅收征管如何適應(yīng)？

6月22日，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第三次會(huì)議閉幕，個(gè)人所得稅法修正案草案未提請(qǐng)會(huì)議表決，這意味著草案在經(jīng)過(guò)修改后或?qū)⒃賹彙?/p>

按照以往的經(jīng)驗(yàn)，此次個(gè)稅法修正案草案只是第一次提交立法機(jī)關(guān)審議，相關(guān)內(nèi)容還將進(jìn)一步討論、完善。無(wú)論是按年計(jì)稅、綜合計(jì)征稅，還是專項(xiàng)費(fèi)用扣除等，還需相關(guān)制度設(shè)計(jì)的進(jìn)一步討論細(xì)化，涉及諸多部門和人員的配合。

此外，納稅人的收入、財(cái)產(chǎn)等涉稅信息，還未完全實(shí)現(xiàn)與銀行、公安、民政等不同機(jī)構(gòu)之間的聯(lián)動(dòng)與資源共享。

學(xué)界普遍認(rèn)為，建立綜合與分類相結(jié)合的個(gè)人所得稅稅制、增加專項(xiàng)扣除的項(xiàng)目，亟待建立和完善涉稅信息提供、集中、聯(lián)網(wǎng)、共享機(jī)制，以強(qiáng)化征管能力。

“這次個(gè)稅改革不僅僅涉及稅收收入制度，還涉及征管制度的聯(lián)動(dòng)。以往的個(gè)稅修正案主要就是調(diào)整起征點(diǎn)，在分類征收的情況下，起征點(diǎn)的調(diào)整不會(huì)影響征收系統(tǒng)。這一次要進(jìn)行綜合征收，對(duì)于征管就提出了更高要求，這個(gè)變化很大。”劉尚希認(rèn)為，綜合征收使得對(duì)起征點(diǎn)的理解也變了，過(guò)去都是按月來(lái)理解，現(xiàn)在要按年來(lái)理解起征點(diǎn)的概念，那就是一年6萬(wàn)元，按年扣除，而不是按月扣除。在具體操作中，可能也會(huì)按月來(lái)考慮，但是年底要總算賬。具體是根據(jù)個(gè)人收入整體情況核算得出每月預(yù)扣的數(shù)據(jù)，還是年終一起扣除，這就涉及到征管的可操作性。

中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院研究員孫鋼亦認(rèn)為，綜合征收、稅率級(jí)距的調(diào)整以及專項(xiàng)扣除的進(jìn)一步落地，都面臨技術(shù)、征管方面的難題，對(duì)征管部門適應(yīng)當(dāng)前的改革形勢(shì)提出了要求。而稅務(wù)部門現(xiàn)在又遇到國(guó)地稅合并，對(duì)稅務(wù)部門是一個(gè)考驗(yàn)，“讓他馬上做這方面的工作，難度也大，光靠原來(lái)的幾個(gè)人肯定不行。”

最后，在個(gè)人所得稅的具體征收方式上，個(gè)人申報(bào)制度如何完善是今后的一個(gè)重要問(wèn)題。

“你要申報(bào)，在哪里申報(bào)？工作單位在北京，只在北京申報(bào)嗎？如果在上海講過(guò)課，要在上海申報(bào)嗎？”孫鋼認(rèn)為，在新的情況下需要設(shè)立一個(gè)新的整體收入信息平臺(tái)，平臺(tái)不隸屬于任何一個(gè)地方政府、稅務(wù)局，必須由稅務(wù)總局掌控。而這又涉及到納稅識(shí)別號(hào)碼的選定問(wèn)題，目前使用的是身份證號(hào)，只針對(duì)個(gè)人，單個(gè)自然人可以申報(bào)，如果是家庭申報(bào)，一個(gè)人的身份證號(hào)碼就不夠用。

“執(zhí)行綜合征收以后帶來(lái)的復(fù)雜性，帶來(lái)的征管的難度，不是一倍兩倍的概念，可以說(shuō)是急劇上升。所以怎么操作是面臨的一大難題，如果操作不能到位，可能修正案的實(shí)施就會(huì)打折扣。”劉尚希直言。

劉昆部長(zhǎng)在做說(shuō)明時(shí)表示，為保障個(gè)人所得稅改革的順利實(shí)施，草案還明確了非居民個(gè)人征稅辦法，并進(jìn)一步健全了與個(gè)人所得稅改革相適應(yīng)的稅收征管制度。