創(chuàng)新河南省基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投投融資體制研究

——基于河南省高速公路建設(shè)投投融資體制的研究

一、課題研究背景及基本研究思路

基礎(chǔ)設(shè)施的投融資體制作為基礎(chǔ)設(shè)施的投資、融資、建設(shè)、運(yùn)營管理和投資回報(bào)等所采取的不同方式和形式及其相應(yīng)的制度安排，涉及到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金籌措、資金運(yùn)用和投資者收益實(shí)現(xiàn)等各個(gè)方面。由于基礎(chǔ)設(shè)施不同項(xiàng)目各自的技術(shù)經(jīng)濟(jì)和投資收益特點(diǎn)，使項(xiàng)目不同參與方之間的經(jīng)濟(jì)關(guān)系表現(xiàn)出一定的差異。高速公路建設(shè)項(xiàng)目作為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的重要組成部分，其投融資體制在我國已初步具備了多元化融資的渠道，但是，目前高速公路建設(shè)投融資體制中占主導(dǎo)性的還是政府或者政府背景的企業(yè)的投資和銀行貸款，其他的一些多元化的融資形式，占的比重非常有限。

按照河南省高速公路新的發(fā)展方案，河南省高速公路重點(diǎn)加快西部山區(qū)高速公路建設(shè)，加快高速公路內(nèi)聯(lián)外通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)；加快高速公路省際出口路段建設(shè)，實(shí)現(xiàn)與周邊省份高速公路網(wǎng)的銜接；全面完成京港澳、連霍國道主干線擴(kuò)容改造，進(jìn)一步提升通行能力和路網(wǎng)服務(wù)水平。到2015年，全省高速公路通車?yán)锍虒⒘庍_(dá)到6600公里，其中8車道里程超過1000公里，高速公路網(wǎng)密度達(dá)到4公里∕百平方公里，路網(wǎng)分布更加均衡，出省通道達(dá)到20條。到2020年，力爭高速公路通車?yán)锍踢_(dá)8070公里，路網(wǎng)密度達(dá)到4.8公里∕百平方公里，鄭州對外聯(lián)系通道達(dá)到10條，省界出口達(dá)到40個(gè)以上，形成以鄭州為中心，覆蓋全省、通達(dá)全國、內(nèi)捷外暢的高速公路網(wǎng)絡(luò)。

但是，在河南省高速公路建設(shè)快速發(fā)展的同時(shí)，河南省高速公路建設(shè)投融資卻面臨著更大難題。河南省高速公路建設(shè)的投融資主要是由中央財(cái)政、地方、銀行、外資、發(fā)行股票、轉(zhuǎn)讓收費(fèi)公路經(jīng)營權(quán)等幾方面構(gòu)成。其中，中央財(cái)政投入只占15%，而地方政府、國內(nèi)商業(yè)銀行的貸款卻占到70%以上，客觀上造成了高速公路建設(shè)資金主要采用以國內(nèi)銀行貸款和地方自籌資金為主的資金結(jié)構(gòu)方式。由于高速公路建設(shè)投資大、周期長、回收慢等特點(diǎn)，籌集大量資金僅依賴國內(nèi)銀行貸款和地方政府投資是難以解決的。市場資金的商業(yè)屬性，決定了那些財(cái)務(wù)效益真正好、投資風(fēng)險(xiǎn)低的項(xiàng)目才能對市場具有吸引力。對于河南省高速公路建設(shè)規(guī)劃中“斷頭路”的連線建設(shè)，由于其偏、邊、窮、地理環(huán)境不佳、投資成本高、運(yùn)營收益低等原因，使河南省高速公路建設(shè)面臨著巨大的投融資瓶頸，河南省高速公路建設(shè)已進(jìn)入到“后高速公路發(fā)展時(shí)期”。

針對河南省高速公路建設(shè)的融資困境，我們提出了河南省后高速公路發(fā)展時(shí)期的建設(shè)融資模式及設(shè)計(jì)方案，方案一強(qiáng)調(diào)政府投資功能，方案二強(qiáng)調(diào)市場化融資功能，根據(jù)兩種設(shè)計(jì)方案，報(bào)告確立了河南省后高速公路建設(shè)融資模式的方案選擇的具體融資辦法與解決方案，最后提出了我省高速公路融資方案實(shí)施的保障建議，設(shè)計(jì)了方案實(shí)施的改革目標(biāo)選擇。

二、主要觀點(diǎn)

1、河南省高速公路建設(shè)投融資發(fā)展特征判斷：針對河南省高速公路建設(shè)現(xiàn)狀，特別是河南省高速公路建設(shè)投融資難問題，我們認(rèn)為，河南省高速公路建設(shè)已進(jìn)入到“后高速公路發(fā)展時(shí)期”。

2、研究判斷：河南省高速公路建設(shè)進(jìn)入破冰期；河南省高速公路建設(shè)投資運(yùn)營公司進(jìn)入深水期；部分公司陷入生存危險(xiǎn)期。

3、為了便于比較，我們對國內(nèi)高速公路較發(fā)達(dá)省份的相關(guān)情況進(jìn)行了比較研究分析。研究分析結(jié)果：社會經(jīng)濟(jì)條件、財(cái)政支持力度、高速公路建設(shè)投資集團(tuán)設(shè)立方式等共同決定著政府意志的落實(shí)和集團(tuán)的投融資能力。為此，我們提出兩種方案選擇：

（1）第一方案：高速公路項(xiàng)目因各自條件不同，效益差別較大，因此，第一方案將存量資產(chǎn)和擬建項(xiàng)目按預(yù)測現(xiàn)金流量進(jìn)行項(xiàng)目區(qū)分，根據(jù)項(xiàng)目屬性決定項(xiàng)目投融資方案。由于河南省高速公路建設(shè)處于后發(fā)展時(shí)期，其建設(shè)項(xiàng)目基本上是作為高速公路之間的連接，大多屬于邊、窮和山區(qū)，現(xiàn)金流較小或很少，投融資方式屬于低效項(xiàng)目，應(yīng)由政府或行業(yè)部門承擔(dān)建設(shè)。

（2）第二方案：在河南省后高速公路建設(shè)時(shí)期，受政府財(cái)力限制，高速公路建設(shè)可考慮實(shí)行市場化投融資模式，本課題組認(rèn)為，鑒于目前河南省高速公路建設(shè)的現(xiàn)實(shí)實(shí)際情況，在鞏固和完善原有投融資渠道的基礎(chǔ)上，可供進(jìn)一步參照選擇的投投融資模式主要有ABS、PFI等13種模式。

4、方案選擇：方案選擇一，政府財(cái)政支持、引入戰(zhàn)略投資者、債務(wù)重組；方案選擇二，資本市場各種投融資工具的使用，根據(jù)我們對河南省高速公路建設(shè)投資集團(tuán)相關(guān)財(cái)務(wù)發(fā)展?fàn)顩r的分析研究，在滿足一定條件下，13種模式中能夠應(yīng)用的是企業(yè)債券、公司債券、中期票據(jù)與短期投融資券、資產(chǎn)證券化、項(xiàng)目收益?zhèn)?、股?quán)投融資；方案選擇三，資產(chǎn)重組，包括公司內(nèi)部資產(chǎn)重組和交通廳內(nèi)部資產(chǎn)整合。

5、方案實(shí)施的體制改革目標(biāo)選擇：在河南省后高速公路發(fā)展時(shí)期，在政府主導(dǎo)投資難度加大的客觀現(xiàn)實(shí)條件下，我們提出了方案實(shí)施的體制改革目標(biāo)選擇，即執(zhí)行統(tǒng)一管理政策。

 三、河南省高速公路建設(shè)投融資方案實(shí)施建議

（一）方案實(shí)施的體制改革目標(biāo)選擇

在河南省后高速公路發(fā)展時(shí)期，在政府主導(dǎo)投資難度加大的客觀現(xiàn)實(shí)條件下，我們提出如下方案實(shí)施的改革目標(biāo)選擇：執(zhí)行統(tǒng)一管理政策。

“執(zhí)行統(tǒng)一管理”政策的具體內(nèi)容：轉(zhuǎn)變過去對各地不同的高速公路收費(fèi)進(jìn)行單獨(dú)的籌資計(jì)劃和單獨(dú)的債務(wù)償還的管理辦法，把全省行政區(qū)域內(nèi)的高速公路收費(fèi)劃為同一的整體，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營，各地不同的高速公路收費(fèi)可以進(jìn)行優(yōu)勢互補(bǔ)，用已建成的經(jīng)濟(jì)效益好的收費(fèi)路段來給補(bǔ)經(jīng)濟(jì)效益差的收費(fèi)路段或者是未通車的收費(fèi)路段，這樣使回收資金在行政管理范圍內(nèi)流通起來，同時(shí)又不失有力的統(tǒng)一管理，保證管理機(jī)構(gòu)財(cái)務(wù)的綜合平衡。同時(shí)，“執(zhí)行統(tǒng)一管理”政策亦能有效對高速公路的籌資和貸款工作進(jìn)行控制。組建統(tǒng)一的高速公路運(yùn)營管理機(jī)構(gòu)，對本省范圍內(nèi)的政府還貸型收費(fèi)公路，實(shí)行統(tǒng)一貸款、建設(shè)、經(jīng)營、維護(hù)以及還貸的制度。省級交通主管部門直接管理高速公路管理機(jī)構(gòu)，將各項(xiàng)費(fèi)用以收費(fèi)公路發(fā)展基金的形式進(jìn)行統(tǒng)一管理，財(cái)務(wù)制度上實(shí)行統(tǒng)收統(tǒng)支政策。

（二）以省政府適當(dāng)?shù)馁Y金支持和優(yōu)惠的政策幫助為前提，充分調(diào)動(dòng)地方各級政府和全社會投資建設(shè)高速公路的積極性

1、要適度加大省、市、縣級政府財(cái)政資金共同的投入力度。由于高速公路建設(shè)資金需求巨大，今后可考慮各級政府設(shè)立地方財(cái)政專項(xiàng)資金和自籌資金支持高速公路項(xiàng)目建設(shè)。

2、積極的財(cái)政政策與稅收政策。爭取中央財(cái)政國債資金的投入，利用高速公路建設(shè)、經(jīng)營產(chǎn)生的稅收增量再投入高速公路建設(shè)，同時(shí)結(jié)合長期稅收優(yōu)惠政策，將高速公路建設(shè)、經(jīng)營繳納的稅款收入專項(xiàng)安排財(cái)政轉(zhuǎn)移性支付，確保高速公路資金不向外流失，對建成的內(nèi)含報(bào)酬率低于銀行貸款利率的高速公路項(xiàng)目貸款，差額部分實(shí)行地方財(cái)政貼息，減輕高速公路項(xiàng)目償還負(fù)債的財(cái)務(wù)壓力。

（三）掌握并運(yùn)用高速公路交通投資政策導(dǎo)向規(guī)律。在高速公路網(wǎng)的營造階段，公路資金投向主要是建設(shè)高等級公路；而在高速公路網(wǎng)建成的初期階段，公路資金的重點(diǎn)是提高公路資金的投資效率；在高速公路建成之后，公路資金的重點(diǎn)是提高公路的使用效率；在高速公路網(wǎng)建成并運(yùn)行了10多年之后，投資重點(diǎn)又轉(zhuǎn)向以公路交通可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)的階段。

（四）研究并應(yīng)用好發(fā)展收費(fèi)公路的規(guī)律。隨著國家高速公路網(wǎng)的建成，在道路使用者收入增加、開支相應(yīng)減少和還完債務(wù)的情況下，收費(fèi)公路降溫，將收費(fèi)高速公路轉(zhuǎn)為免費(fèi)公路。這是許多發(fā)達(dá)國家存在的一條基本規(guī)律，也應(yīng)當(dāng)引起我國的高度重視，提前考慮收費(fèi)政策變化對經(jīng)濟(jì)發(fā)展、企業(yè)生存、資本投資者等的長遠(yuǎn)期影響，尤其是要準(zhǔn)確預(yù)計(jì)投資回收期限。

（五）高速公路投融資模式實(shí)施的外部體制保障條件：政策支持與管理體制改革創(chuàng)新、法律保障和金融市場支持。

 課題主持人：鄭秀峰(河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué))