一、概要

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)先后組織實(shí)施了大規(guī)模的專項(xiàng)扶貧開(kāi)發(fā)計(jì)劃，走出了一條符合國(guó)情、具有特色的“政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、自力更生、開(kāi)發(fā)扶貧”的扶貧開(kāi)發(fā)道路。但扶貧開(kāi)發(fā)任務(wù)仍然十分艱巨，貧困人口規(guī)模依然龐大，貧困地區(qū)發(fā)展嚴(yán)重不平衡，自然災(zāi)害威脅嚴(yán)重，相對(duì)貧困現(xiàn)象凸顯。特別是，以中原經(jīng)濟(jì)區(qū)為代表的國(guó)家扶貧工作重點(diǎn)縣、集中連片地區(qū)、糧食主產(chǎn)區(qū)、黃河灘區(qū)等區(qū)域的貧困問(wèn)題依然突出。因此，轉(zhuǎn)變扶貧開(kāi)發(fā)思路，推動(dòng)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)實(shí)行“政府主導(dǎo)、企業(yè)主體、市場(chǎng)運(yùn)作”的資源扶貧開(kāi)發(fā)模式，通過(guò)自然、人力、交通、龍頭企業(yè)等優(yōu)勢(shì)資源的整合，帶動(dòng)貧困地區(qū)從“外部輸血”到“自身造血”的根本性轉(zhuǎn)變，是徹底解決貧困問(wèn)題的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是實(shí)現(xiàn)到2020年全面建成小康社會(huì)的重要途徑。

中原經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展既面臨著眾多優(yōu)勢(shì)和潛在的機(jī)遇，也存在一系列問(wèn)題和挑戰(zhàn)。2012年，國(guó)務(wù)院最新公布的全國(guó)592個(gè)貧困縣中，中原經(jīng)濟(jì)區(qū)貧困縣的覆蓋范圍，包括河南全省的31個(gè)、安徽西北部的9個(gè)、河北南部8個(gè)和山西東南部的4個(gè)，共52個(gè)。農(nóng)村貧困問(wèn)題依然突出，以河南省為例，按照人均純收入2300元的標(biāo)準(zhǔn)，全省貧困人口仍有近1000萬(wàn)，貧困發(fā)生率在9%左右，其中30多萬(wàn)人仍然居住在條件惡劣的深山區(qū)、石山區(qū)，改變貧困落后面貌十分困難山區(qū)自然資源開(kāi)發(fā)利用滯后；糧食主產(chǎn)區(qū)和集中連片地區(qū)脫貧致富壓力大，純糧種植農(nóng)戶年人均純收入不超過(guò)1000，統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)也表明，近年來(lái)農(nóng)村貧困人口分布向糧食主產(chǎn)區(qū)轉(zhuǎn)移的趨勢(shì)十分明顯；資金投入與發(fā)展需求矛盾凸顯，目前中原經(jīng)濟(jì)區(qū)四省的財(cái)力分布與中央之間是倒三角結(jié)構(gòu)，扶貧開(kāi)發(fā)投入主要依靠上級(jí)財(cái)政投入的現(xiàn)狀沒(méi)有得到明顯改變。中原經(jīng)濟(jì)區(qū)貧困人口數(shù)量能否持續(xù)下降，生活條件能否不斷改善，基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)覆蓋面能否有序提高，直接決定了中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)中部地區(qū)人口和經(jīng)濟(jì)密集區(qū)的成效，關(guān)系到中部崛起戰(zhàn)略的順利實(shí)施。同時(shí)，對(duì)于構(gòu)筑具有地方發(fā)展特色的扶貧模式，確保全面建成小康社會(huì)具有重要的意義。

產(chǎn)業(yè)扶貧模式，是通過(guò)培育當(dāng)?shù)刂鲗?dǎo)產(chǎn)業(yè)，扶持龍頭企業(yè)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化基地帶動(dòng)農(nóng)民增收致富的中國(guó)特色的扶貧模式之一。產(chǎn)業(yè)扶貧是在開(kāi)發(fā)式扶貧和社會(huì)保障扶貧“兩輪驅(qū)動(dòng)”的基礎(chǔ)上，對(duì)專項(xiàng)扶貧、行業(yè)扶貧和社會(huì)扶貧“三位一體”的扶貧開(kāi)發(fā)方式進(jìn)行整合，充分發(fā)揮各行業(yè)部門(mén)職責(zé)，將貧困地區(qū)作為本部門(mén)本行業(yè)發(fā)展重點(diǎn)，積極促進(jìn)貧困地區(qū)水利、交通、人口和計(jì)劃生育、電力、國(guó)土資源、教育、衛(wèi)生、科技文化等各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展。產(chǎn)業(yè)扶貧也是堅(jiān)持外部支持和自力更生相結(jié)合的重要環(huán)節(jié)，有利于提高資金使用效率，更大范圍內(nèi)調(diào)動(dòng)貧困人口的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，通過(guò)資源開(kāi)發(fā)的方式，推動(dòng)貧困地區(qū)改變落后面貌。

圖  產(chǎn)業(yè)扶貧的運(yùn)作機(jī)制

二、中原經(jīng)濟(jì)區(qū)產(chǎn)業(yè)扶貧模式與政策建議

1、加快中原經(jīng)濟(jì)區(qū)集中連片產(chǎn)業(yè)扶貧開(kāi)發(fā)

中原經(jīng)濟(jì)區(qū)集中連片扶貧開(kāi)發(fā)通過(guò)統(tǒng)一規(guī)劃、高位推進(jìn)，已經(jīng)取得了一定成績(jī)，伏牛山區(qū)、大別山區(qū)、黃河灘區(qū)及黃河故道風(fēng)沙區(qū)、黃淮平原傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)的貧困人口數(shù)量逐步下降，經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力進(jìn)一步增強(qiáng)。但發(fā)展步伐仍然緩慢，特別是產(chǎn)業(yè)扶貧開(kāi)發(fā)效應(yīng)未對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)持續(xù)的影響。下一階段，應(yīng)發(fā)揮省、市、縣三級(jí)政府的聯(lián)動(dòng)政策優(yōu)勢(shì)，創(chuàng)新工作思路，探索“聚焦式扶貧、滾動(dòng)式開(kāi)發(fā)、梯度式發(fā)展”等方式，加快推動(dòng)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)集中連片資源產(chǎn)業(yè)的扶貧開(kāi)發(fā)。

充分發(fā)揮集中連片地區(qū)資源產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，必須加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的載體建設(shè)，堅(jiān)持每個(gè)片區(qū)突出一個(gè)資源產(chǎn)業(yè)，著力吸引產(chǎn)業(yè)龍頭企業(yè)項(xiàng)目入駐，大規(guī)模承接產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)降霓D(zhuǎn)移，集聚配套，集約發(fā)展。重點(diǎn)在石油化工、煤化工、鹽化工、有色金屬冶煉及延壓、機(jī)械制造等產(chǎn)業(yè)突出優(yōu)勢(shì)，加大油氣資源、鹽巖、頁(yè)巖氣資源勘探開(kāi)發(fā)力度。同時(shí)，加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)，加強(qiáng)以提高糧食生產(chǎn)能力為主的農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力建設(shè)，強(qiáng)化農(nóng)業(yè)發(fā)展支撐。

集中連片產(chǎn)業(yè)扶貧開(kāi)發(fā)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，必須集中力量、培育典型，突出示范帶動(dòng)作用。中原經(jīng)濟(jì)區(qū)2012年將濮陽(yáng)市明確為扶貧開(kāi)發(fā)綜合試驗(yàn)區(qū)，就是進(jìn)行示范帶動(dòng)的先行先試。在創(chuàng)新體制機(jī)制、破除致貧瓶頸制約，探索扶貧開(kāi)發(fā)新路子，為中原經(jīng)濟(jì)區(qū)集中連片區(qū)域資源產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)建設(shè)提供了經(jīng)驗(yàn)和示范。

2、深入推進(jìn)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)資源型企業(yè)對(duì)口幫扶

找準(zhǔn)資源型對(duì)口幫扶企業(yè)。堅(jiān)持“鄉(xiāng)有主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、村有特色產(chǎn)品、戶有增收項(xiàng)目”和“市場(chǎng)引導(dǎo)、項(xiàng)目帶動(dòng)、效益優(yōu)先”的原則，綜合考慮資源型企業(yè)和貧困地區(qū)的資源對(duì)接情況，主動(dòng)積極爭(zhēng)取龍頭型企業(yè)通過(guò)各種方式在貧困地區(qū)設(shè)立生產(chǎn)制造基地、客戶服務(wù)基地、科技研發(fā)基地、試驗(yàn)示范基地等，實(shí)施各種項(xiàng)目類幫扶，通過(guò)示范點(diǎn)的帶動(dòng)作用發(fā)揮引領(lǐng)作用，帶動(dòng)一批特色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

為鼓勵(lì)資源型企業(yè)與貧困地區(qū)建立對(duì)口幫扶的經(jīng)濟(jì)協(xié)作關(guān)系，省、市兩級(jí)財(cái)政可以按照一定比例安排年度預(yù)算獎(jiǎng)補(bǔ)資金；鼓勵(lì)企業(yè)將生產(chǎn)基地轉(zhuǎn)移到貧困地區(qū)；堅(jiān)持產(chǎn)業(yè)扶貧和勞動(dòng)力輸出雙軌機(jī)制，探索與發(fā)達(dá)地區(qū)資源企業(yè)的幫扶打基礎(chǔ)、聯(lián)合辦學(xué)搞培訓(xùn)、實(shí)行訂單保輸出的勞務(wù)培訓(xùn)與轉(zhuǎn)移新路子；建立對(duì)口幫扶聯(lián)席會(huì)議制度，通過(guò)制度化的協(xié)商機(jī)制；在實(shí)施層面，市一級(jí)政府要將決策權(quán)下移，實(shí)行區(qū)縣直接與企業(yè)的對(duì)接，避免扶貧資金、審批環(huán)節(jié)過(guò)長(zhǎng)帶來(lái)的效率低下；引入市場(chǎng)機(jī)制，探索從整村推進(jìn)到“整鄉(xiāng)推進(jìn)”，開(kāi)展各類融資服務(wù)，以市場(chǎng)化的運(yùn)作方式推動(dòng)貧困地區(qū)脫貧。

3、推動(dòng)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)旅游扶貧開(kāi)發(fā)

中原經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)扶貧開(kāi)發(fā)，必須在充分研究旅游地域系統(tǒng)內(nèi)部條件和外部市場(chǎng)可能性的基礎(chǔ)上，確定最理想的發(fā)展目標(biāo)，并形成一個(gè)資源配置合理、市場(chǎng)供需匹配、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)范有序、整體運(yùn)轉(zhuǎn)和諧高效的旅游區(qū)域體系，建立規(guī)劃反饋和實(shí)施監(jiān)管系統(tǒng)，及時(shí)糾正規(guī)劃目標(biāo)與實(shí)際的偏差。

旅游資源開(kāi)發(fā)扶貧與救濟(jì)式扶貧相結(jié)合。旅游扶貧開(kāi)發(fā)過(guò)程中可以將一部分資金作為專項(xiàng)救濟(jì)式扶貧資金，支持沒(méi)有機(jī)會(huì)參與旅游開(kāi)發(fā)的貧困人口生存發(fā)展。旅游扶貧與科教扶貧相結(jié)合。利用旅游宣傳，邀請(qǐng)科教扶貧組織來(lái)景區(qū)參觀，為景區(qū)教育科技事業(yè)提供便利。中原經(jīng)濟(jì)區(qū)必須著手培育和引進(jìn)自己的旅游人才。真正能做到“引進(jìn)來(lái)走出去”，真正通過(guò)豐厚的資源優(yōu)勢(shì)，達(dá)到預(yù)期的脫貧目的。

4、中原經(jīng)濟(jì)區(qū)可再生產(chǎn)業(yè)扶貧開(kāi)發(fā)

在內(nèi)部的發(fā)展困難與外部的競(jìng)爭(zhēng)壓力下，中原經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展可再生資源產(chǎn)業(yè)必須因地制宜。循環(huán)模式方面，要積極探索農(nóng)業(yè)清潔化生產(chǎn)模式，根據(jù)各個(gè)貧困地區(qū)地理的優(yōu)勢(shì)與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特點(diǎn)，采取?；~(yú)塘模式，稻田養(yǎng)鴨，山林養(yǎng)殖、農(nóng)牧互養(yǎng)等不同模式；積極探索構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)共生模式，應(yīng)更加注重加快建設(shè)良好的產(chǎn)業(yè)互動(dòng)體系，通過(guò)構(gòu)建“企業(yè)+農(nóng)戶”或者“農(nóng)戶+農(nóng)戶”的互助共生型網(wǎng)絡(luò)模式，合理構(gòu)建產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，加快延伸產(chǎn)品鏈，進(jìn)而帶動(dòng)貧困地區(qū)的城鎮(zhèn)化發(fā)展。在循環(huán)流程的再造方面，貧困地區(qū)首先要遵循循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展規(guī)律，在自然資源運(yùn)用到生產(chǎn)與生活中的各個(gè)環(huán)節(jié)，都體現(xiàn)節(jié)約利用、提高利用效率的理念；生產(chǎn)加工制造環(huán)節(jié)中，要提高資源的綜合開(kāi)發(fā)利用水平和回收利用水平；對(duì)于資源的損耗，同樣要大力提高使用效率，科學(xué)合理地設(shè)計(jì)循環(huán)產(chǎn)業(yè)的鏈條，推動(dòng)資源實(shí)現(xiàn)最大限度的利用，為建設(shè)資源節(jié)約型與環(huán)境友好型社會(huì)打下堅(jiān)實(shí)的消費(fèi)基礎(chǔ)。

課題主持人：張成智（河南省扶貧辦）