縣委書記如何科學(xué)地運(yùn)用好黨和人民賦予的權(quán)力，始終是政治實(shí)踐和學(xué)術(shù)研究中的深層次命題?？h委書記權(quán)力運(yùn)行遵循的是極其復(fù)雜的邏輯，其中權(quán)力結(jié)構(gòu)的科學(xué)與否從根本上決定著權(quán)力運(yùn)行的狀況，而權(quán)力運(yùn)行的公開性、透明性是基本要求，有效的監(jiān)督機(jī)制、科學(xué)的考評(píng)機(jī)制及腐敗懲處機(jī)制則是重要保障。

一、科學(xué)配權(quán)，形成合理的權(quán)力結(jié)構(gòu)

（一）賦予必要的權(quán)力,確?？h委書記完成特定的使命與職責(zé)

權(quán)力是一種普遍化的能力，其目的在于保障組織中的義務(wù)得以順利實(shí)現(xiàn)?？h委書記在國家政權(quán)結(jié)構(gòu)中肩負(fù)著獨(dú)特的歷史使命，是“一線總指揮”、“一把手”，在統(tǒng)攬全局中發(fā)揮全縣主心骨的作用，為全縣發(fā)展定基調(diào)、明方向、作決策。因此，“一把手”的職責(zé)內(nèi)在要求必須給予縣委書記相匹配的權(quán)力，沒有必要的權(quán)力就無法保證縣委書記完成相應(yīng)的職責(zé)。

（二）改革過于集中的權(quán)力體制，為縣委書記科學(xué)用權(quán)開辟光明的前景

在縣委工作實(shí)際運(yùn)行中，縣常委會(huì)掌握了縣委工作的主要權(quán)力，又因?yàn)榭h委書記處于常委會(huì)的核心地位，導(dǎo)致常委會(huì)常常受制于縣委書記的個(gè)人影響，并最終造成黨委決策的基本模式呈現(xiàn)出逆向運(yùn)行。這種“議行監(jiān)合一”的畸形權(quán)力結(jié)構(gòu)把縣委書記推向權(quán)力金字塔的頂端，制度在此“如牛欄關(guān)貓”，使得權(quán)力在籠子外面成為樂趣，為縣委書記集權(quán)留下了巨大的彈性空間。縣委書記在事關(guān)縣域重大的事權(quán)財(cái)權(quán)人權(quán)上都擁有最高決策權(quán)和最終拍板權(quán)，久之形成決策一言堂、用人一句話等權(quán)力常態(tài)。為此，必須建立合理的權(quán)力結(jié)構(gòu)，對(duì)縣委書記的權(quán)力進(jìn)行相應(yīng)的約束和規(guī)范。

（三）實(shí)行決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)三權(quán)分離，從制度上有效制約縣委書記權(quán)力

中央明確提出，要構(gòu)建決策科學(xué)、執(zhí)行堅(jiān)決、監(jiān)督有力的權(quán)力運(yùn)行體系，要堅(jiān)持用制度管權(quán)管事管人，確保決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)，確保國家機(jī)關(guān)按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力。要從制度層面上劃清縣委書記的權(quán)力，基本思路應(yīng)考慮：全面實(shí)行縣級(jí)黨代會(huì)常任制。

二、陽光曬權(quán)，規(guī)范權(quán)力運(yùn)行程序

（一）以限權(quán)為起點(diǎn)，恰當(dāng)設(shè)置縣委書記權(quán)力清單

權(quán)力具有天然的擴(kuò)張性，這種擴(kuò)張一直遇到邊界它才會(huì)休止。因此，采用權(quán)力清單的形式對(duì)縣委書記的權(quán)力進(jìn)行勘界是一種不錯(cuò)的選擇。。

（二）以公開為手段,讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行

黑暗是罪惡的制造所，權(quán)力的暗箱操作往往給以權(quán)謀私留下了可能空間。要建立公開制度、合理界定公開內(nèi)容，最大限度進(jìn)行公開、豐富公開平臺(tái)等形式，實(shí)現(xiàn)權(quán)力的陽光運(yùn)行。?

（三）以事項(xiàng)透明、流程透明為分解動(dòng)作，實(shí)現(xiàn)權(quán)力運(yùn)行程序的科學(xué)化。

程序是權(quán)力能否科學(xué)運(yùn)行的重要環(huán)節(jié)，程序不科學(xué)、不嚴(yán)謹(jǐn)，程序被隨意簡化、遺漏、顛倒、變通甚至是架空，都有可能改變事情的結(jié)果。因此，必須有一套嚴(yán)格、細(xì)密的議事、決事程序，來最大限度減少自由裁量權(quán)，壓縮權(quán)力彈性空間。目前，比較通行的做法是在權(quán)力清單的基礎(chǔ)上編制權(quán)力運(yùn)行流程圖。

三、有效監(jiān)權(quán)，改革權(quán)力監(jiān)督體制

（一）創(chuàng)新體制，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督主體的獨(dú)立性

提升黨內(nèi)監(jiān)督成效，要充分尊重黨員主體地位、全面改革傳統(tǒng)的監(jiān)督體制、實(shí)現(xiàn)專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性。改革黨內(nèi)監(jiān)督體制的前提是實(shí)現(xiàn)黨委權(quán)力的科學(xué)分解，依照前述黨內(nèi)“決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)”合理分離，將肩負(fù)著黨內(nèi)監(jiān)督主體責(zé)任的紀(jì)委分離出來。在“三權(quán)分離”結(jié)構(gòu)下，縣紀(jì)委監(jiān)督體制也應(yīng)作相應(yīng)地調(diào)整。

（二）努力創(chuàng)造條件，激發(fā)異體監(jiān)督的鉗制功能

所謂異體監(jiān)督，這里指的體制外監(jiān)督，與黨內(nèi)監(jiān)督即體制內(nèi)監(jiān)督相對(duì)應(yīng)。體制外監(jiān)督由于遠(yuǎn)離體制內(nèi)的種種利益羈絆，能夠以更加超脫的眼光來審視權(quán)力，因而表現(xiàn)出了巨大的監(jiān)督活力與能量。要通過建立人民監(jiān)督制度、提升媒體監(jiān)督地位等擴(kuò)大異體監(jiān)督成效。

四、科學(xué)評(píng)權(quán)，完善績效考評(píng)機(jī)制

（一）根據(jù)縣委書記崗位職責(zé)的獨(dú)特要求，設(shè)立有針對(duì)性的、全面體現(xiàn)縣委書記履職狀況的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

對(duì)縣委書記的考核既要有整個(gè)縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況的考核，還要有縣委書記個(gè)人的考核。從縣委書記代表縣委領(lǐng)導(dǎo)班子的考核來看，可以考慮分類設(shè)計(jì)考評(píng)指標(biāo)。即將績效考評(píng)指標(biāo)分為共性指標(biāo)、差異性指標(biāo)和民意測評(píng)指標(biāo)，對(duì)于不同的指標(biāo)體系，還應(yīng)根據(jù)在社會(huì)發(fā)展的重要性，設(shè)置不同的評(píng)價(jià)權(quán)重。從對(duì)縣委書記個(gè)人業(yè)績的考評(píng)來看，可以從德、能、勤、績、廉五個(gè)方面來考核。

（二）改革考評(píng)主體結(jié)構(gòu)，建立群眾參與機(jī)制

目前對(duì)縣委書記的考評(píng)主體，一般包括上級(jí)的市委組織部、市紀(jì)委抽調(diào)人員，同級(jí)的縣委組織部、人大、政協(xié)、紀(jì)委、機(jī)關(guān)黨組織相關(guān)人員，下級(jí)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部，而恰恰作為縣委書記的服務(wù)對(duì)象——群眾考評(píng)主體缺位。“知屋漏者在宇下，知政失者在草野”，缺乏群眾意見的測評(píng)必定是不真實(shí)或不客觀、不全面的。因此，應(yīng)當(dāng)從動(dòng)力、培訓(xùn)、協(xié)調(diào)、約束等方面創(chuàng)造條件，建立保障群眾參與的考評(píng)機(jī)制。

（三）注重考評(píng)結(jié)果的反饋，強(qiáng)化考評(píng)結(jié)果的應(yīng)用

考評(píng)的基本初衷有三：讓組織了解、掌握縣委書記的履職情況，讓自身明晰成績與不足，讓老百姓清楚縣委書記的執(zhí)政狀況，而考評(píng)結(jié)果的反饋與運(yùn)用是實(shí)現(xiàn)考評(píng)目的的重要環(huán)節(jié)。要把考評(píng)結(jié)果及時(shí)反饋于縣委書記，使其了解外界對(duì)自己的評(píng)價(jià)；要把考評(píng)結(jié)果作為任免、獎(jiǎng)懲縣委書記的重要依據(jù)，發(fā)揮考評(píng)的激勵(lì)功能。

五、嚴(yán)懲濫權(quán)，提高權(quán)力腐敗成本

（一）加大反腐力度，嚴(yán)懲濫用權(quán)力，發(fā)揮懲治腐敗的警示意義

黨派縣委書記值守一方，實(shí)則希望縣委書記能將黨的富民情懷傳遞到基層百姓的生活中去，為官一任、造福一方，在縣委書記崗位上建功立業(yè)?？h委書記如果不能很好地利用手中的權(quán)力，甚至將公器淪為私用，以致于最后身陷囹圄，這無論對(duì)組織、對(duì)國家還是對(duì)個(gè)人，都是一個(gè)重大損失。因此，必須在加強(qiáng)紀(jì)律要求的同時(shí)，必須加大反腐力度，嚴(yán)懲濫用權(quán)力，發(fā)揮懲治腐敗的警示意義，以督促縣委書記擁權(quán)、慎權(quán)。

（二）強(qiáng)化腐敗案件查處機(jī)制，提高案件查處效率，阻斷腐敗“漏網(wǎng)”僥幸心態(tài)

查辦案件在阻斷腐敗動(dòng)機(jī)中具有特殊意義。理論研究表明，腐敗誘因與兩大因素有關(guān)，一是腐敗查處概率，二是腐敗收益。其中，查處概率與腐敗呈負(fù)相關(guān)關(guān)系，查處概率越高，腐敗分子“被抓住”的幾率越大，越不敢腐??；反之，查處概率越低，腐敗分子“漏網(wǎng)”的機(jī)會(huì)越多，“僥幸效應(yīng)”越強(qiáng)。要健全縣委書記案源發(fā)現(xiàn)機(jī)制，努力提高案件查處效率。要健全縣委書記社會(huì)生活廉潔信息系統(tǒng)、個(gè)人住房數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)、出入境以及“三公”消費(fèi)等綜合管理信息系統(tǒng)，廣泛應(yīng)用網(wǎng)絡(luò)輿情預(yù)警監(jiān)控，將個(gè)人銀行賬戶、配偶子女情況等納入全國統(tǒng)一的干部信息管理查詢系統(tǒng)中，建立個(gè)人財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度、離任經(jīng)濟(jì)審計(jì)制度等，并由信息系統(tǒng)部門定期向紀(jì)檢單位報(bào)送縣委財(cái)產(chǎn)持有清單和異動(dòng)情況，根據(jù)不同的情況可采取相應(yīng)的對(duì)策。

（三）嚴(yán)格依照法律懲處違法行為，保證違反法律的責(zé)任與既往職位不發(fā)生關(guān)系

無論腐敗分子曾經(jīng)職位多高，業(yè)績多好，都不能成為他們將功折罪的理由。經(jīng)濟(jì)學(xué)研究表明，促使腐敗行為發(fā)生的另一種誘因是腐敗收益，即腐敗收益和腐敗成本的對(duì)比是行為主體萌發(fā)腐敗動(dòng)機(jī)、作出腐敗行為決定的重要依據(jù)。當(dāng)腐敗所得的收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過為此付出的可能代價(jià)時(shí)，當(dāng)事人就會(huì)覺得腐敗“值得”；而當(dāng)腐敗的預(yù)期收益等于或小于其成本時(shí)，當(dāng)事人會(huì)覺得“不值”而自動(dòng)阻斷腐敗念頭。要嚴(yán)格按照法律對(duì)腐敗分子的違法行為進(jìn)行定罪量刑，而不得以種種借口處處“開恩”，最后讓腐敗分子得出貪污受賄“不過如此”，進(jìn)而變相鼓勵(lì)了腐敗。要“以猛藥去疴、重典治亂的決心，以刮骨療毒、壯士斷腕的勇氣”，將中央反腐敗的壓力和決心傳遞到縣域基層，讓腐敗者得不償失。

    課題主持人：姚巧華（中共河南省委黨校 河南省行政學(xué)院）