一、引言

隨著耕地保護(hù)的外部性及其引發(fā)的比較利益下耕地非農(nóng)化加劇和耕地保護(hù)目標(biāo)差異下區(qū)域發(fā)展不平衡等問題的日益凸顯，耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償已成為當(dāng)前亟待研究的重要課題。相關(guān)研究結(jié)果表明：國(guó)外將耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償融合于農(nóng)業(yè)環(huán)保計(jì)劃和農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼之中，尤其體現(xiàn)在基于耕地發(fā)展權(quán)購(gòu)買轉(zhuǎn)移補(bǔ)償和基于耕地的多功能性，以及改善農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境為目標(biāo)的耕地質(zhì)量保護(hù)補(bǔ)償，但未形成獨(dú)立于農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償體系。國(guó)內(nèi)耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償研究?jī)?nèi)容則多側(cè)重于對(duì)耕地價(jià)值、價(jià)格和效益的內(nèi)涵界定、耕地生態(tài)價(jià)值或非市場(chǎng)價(jià)值測(cè)算方法以及耕地非農(nóng)化補(bǔ)償（征地補(bǔ)償）研究方面，雖然對(duì)于耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償理論、方法和政策研究方面近兩年日益被相關(guān)學(xué)者重視，但在基于耕地生態(tài)社會(huì)效益外溢的耕地保護(hù)外部性機(jī)理、耕地保護(hù)外部性內(nèi)涵和類型界定、外部性內(nèi)部化機(jī)制、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及其動(dòng)態(tài)性分析、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)慕邮芘c給付主體界定分析等方面的基本問題有待進(jìn)一步厘定。本文結(jié)合作者相關(guān)研究成果，對(duì)耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償基本問題進(jìn)行分析，并提出相關(guān)政策建議。

二、基本問題界定與分析

（一）耕地保護(hù)的外部性是耕地非農(nóng)化的根本原因，耕地保護(hù)外部效益的內(nèi)部化是解決目前耕地保護(hù)外部性問題的根本途徑

耕地保護(hù)的外部性，包括耕地保護(hù)區(qū)內(nèi)外部性和區(qū)際外部性是耕地非農(nóng)化速度加快的根本原因，影響和制約著耕地非農(nóng)化驅(qū)動(dòng)機(jī)制的作用過程，決定著耕地非農(nóng)化驅(qū)動(dòng)力的大小和方向，并對(duì)我國(guó)糧食安全和生態(tài)安全構(gòu)成嚴(yán)重威脅。顯化耕地利用和保護(hù)的生態(tài)社會(huì)效益，并將其納入到耕地利用和保護(hù)主體收益之中的內(nèi)部化機(jī)制，即構(gòu)建耕地保護(hù)區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制，是抑制耕地非農(nóng)化驅(qū)動(dòng)力，達(dá)到保護(hù)耕地的重要途徑。

（二）耕地保護(hù)外部性的產(chǎn)生、類型和內(nèi)涵，是耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償體系和補(bǔ)償機(jī)制構(gòu)建的基礎(chǔ)

在耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償研究中，可將耕地保護(hù)的外部性界定為耕地所產(chǎn)生的正外部性，即在耕地利用和保護(hù)過程中，未能納入到耕地利用（經(jīng)營(yíng)）主體收益之中的基于耕地生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)所產(chǎn)生的生態(tài)效益和社會(huì)效益，也可稱為耕地保護(hù)的外部效益。耕地生態(tài)系統(tǒng)是耕地外部效益產(chǎn)生的物質(zhì)和能量基礎(chǔ)，應(yīng)在關(guān)注耕地物質(zhì)產(chǎn)品（或直接利用產(chǎn)品）的產(chǎn)出同時(shí)，凸現(xiàn)耕地的生態(tài)和社會(huì)服務(wù)功能及其效應(yīng)，并從系統(tǒng)的角度全面闡述和體現(xiàn)耕地功能的多樣性以及在社會(huì)經(jīng)濟(jì)整體發(fā)展中的地位和作用，從能量流動(dòng)和物質(zhì)循環(huán)的角度理解耕地內(nèi)部運(yùn)行機(jī)理及與外部的相互作用過程，實(shí)現(xiàn)對(duì)耕地內(nèi)在價(jià)值的重新認(rèn)識(shí)，為耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償提供理論依據(jù)。耕地保護(hù)外部性供體與受體的界定是耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償接受主體與給付主體確定的依據(jù)?？梢罁?jù)耕地保護(hù)外部性供體、受體的屬性及行為特征科學(xué)確定耕地保護(hù)區(qū)內(nèi)區(qū)際經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)慕邮苤黧w和給付主體。

（三）耕地保護(hù)外部性的測(cè)度能夠?yàn)楦乇Ｗo(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償標(biāo)確定提供依據(jù)

綜合方法（當(dāng)量因子法和替代/恢復(fù)成本法）和條件價(jià)值評(píng)估法（CVM）是耕地保護(hù)外部性測(cè)度的主要方法?；诰C合方法測(cè)算的耕地保護(hù)外部性大小主要決定于單位面積耕地產(chǎn)出的生物量大小、糧食價(jià)格、新增耕地成本投入、糧食生產(chǎn)的物質(zhì)與服務(wù)費(fèi)用以及耕地利用的其他自然社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素，其測(cè)度結(jié)果可作為研究區(qū)域耕地保護(hù)最高經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償平均標(biāo)準(zhǔn)，即單位面積平均經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的上限?；?/span>CVM（表征尺度選擇WTP）的耕地保護(hù)外部性測(cè)算可以通過預(yù)調(diào)查、設(shè)計(jì)合理和可供選擇的的支付方式、剔除邊緣投標(biāo)值等相關(guān)措施以最大限度地規(guī)避假想偏差、策略性偏差、抗議性偏差、嵌入效果偏差、敏感度對(duì)比偏差和停留時(shí)間偏差等?；?/span>CVM的耕地保護(hù)外性的測(cè)算結(jié)果較低，屬于保守測(cè)算值，其測(cè)度結(jié)果可作為研究區(qū)域耕地保護(hù)最低經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償平均標(biāo)準(zhǔn)，即單位面積平均經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的下限。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)區(qū)間上限和下限具有動(dòng)態(tài)的增長(zhǎng)趨勢(shì)，該動(dòng)態(tài)性反映了耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償實(shí)施的漸進(jìn)性。

三、政策路徑

（一）構(gòu)建區(qū)內(nèi)和區(qū)際補(bǔ)償一體化的動(dòng)態(tài)耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制和補(bǔ)償體系

耕地保護(hù)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制應(yīng)由區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制和區(qū)際經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制有機(jī)組成，二者相互依存，相互補(bǔ)充，以共同構(gòu)成耕地保護(hù)的長(zhǎng)效補(bǔ)償體系。

1.耕地保護(hù)的區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制

構(gòu)建基于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)+社會(huì)保障+實(shí)物技術(shù)貨幣一體化的耕地保護(hù)區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制。在耕地保護(hù)貨幣化補(bǔ)償（資金補(bǔ)償）、實(shí)物補(bǔ)償和技術(shù)補(bǔ)償基礎(chǔ)上，變“基于耕地對(duì)勞動(dòng)力的吸納功能和其自身經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出功能而衍生出來(lái)的非正規(guī)社會(huì)保障”為“基于耕地生態(tài)社會(huì)效益的正外部性補(bǔ)償?shù)囊?guī)范社會(huì)保障”，即通過耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制和補(bǔ)償體系的建立，將耕地生態(tài)社會(huì)效益顯化，并將顯化后的部分耕地生態(tài)社會(huì)效益作為農(nóng)村社會(huì)保障資金的部分來(lái)源，構(gòu)建農(nóng)村社會(huì)保障體系。同時(shí)，以耕地保護(hù)的生態(tài)社會(huì)效益補(bǔ)償作為基點(diǎn)，將國(guó)家政策支持和財(cái)政補(bǔ)貼結(jié)合起來(lái)，立足于耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償接受主體（農(nóng)戶），以耕地保護(hù)和農(nóng)業(yè)發(fā)展為根本目標(biāo)，建立統(tǒng)一的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度。

2.耕地保護(hù)的區(qū)際經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制

耕地保護(hù)的區(qū)際經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償由三個(gè)層次構(gòu)成，分別為耕地保護(hù)的省際經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、市際經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、縣際經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。首先應(yīng)在合理測(cè)算省際之間耕地生態(tài)社會(huì)效益盈余/赤字基礎(chǔ)上，確定耕地保護(hù)的省際經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償量；其次在地（市）間確定市際經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償量；最后確定縣（區(qū)、市）際補(bǔ)償量。在具體操作環(huán)節(jié)，可從第三層次優(yōu)先實(shí)施，第一層次隨之跟進(jìn)，中間由第二層次進(jìn)行銜接，從而建立基于上級(jí)政府調(diào)控和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的耕地保護(hù)區(qū)際經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償協(xié)商機(jī)制。

（二）進(jìn)一步鞏固和落實(shí)農(nóng)戶耕地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的主體地位和耕地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)屬性

2007年3月16日第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)第五次會(huì)議通過的《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》明確確認(rèn)了農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)屬性，從而使農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)成為獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，承包農(nóng)戶成為獨(dú)立的民事權(quán)利主體，強(qiáng)化了農(nóng)戶對(duì)所承包耕地的支配力和妨害排除力。這種支配力和妨害排除力的界定和強(qiáng)化保障了農(nóng)戶作為耕地保護(hù)的利用（經(jīng)營(yíng)）主體，即耕地外部效益供體的持續(xù)性和穩(wěn)定性，理清了土地權(quán)利的關(guān)系，增強(qiáng)了農(nóng)戶保護(hù)耕地的積極性，從而為耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)膶?shí)施提供了產(chǎn)權(quán)保障。

因此，今后各級(jí)政府應(yīng)嚴(yán)格按照《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》的相關(guān)規(guī)定，進(jìn)一步鞏固和落實(shí)農(nóng)戶耕地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的主體地位，維護(hù)農(nóng)戶對(duì)承包耕地依法享有的占有權(quán)、使用權(quán)和收益權(quán)等，并堅(jiān)決制止因耕地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)受到不法侵害而出現(xiàn)的非法征收和征用。

（三）將外部效益納入到耕地非農(nóng)化成本核算體系

目前耕地的征收補(bǔ)償額度僅考慮了未來(lái)若干年內(nèi)耕地物質(zhì)性產(chǎn)品所體現(xiàn)出來(lái)的經(jīng)濟(jì)收益，并未將耕地所產(chǎn)生的涵養(yǎng)水源效益、改善小氣候效益、改善大氣質(zhì)量效益、生物多樣性效益、土壤凈化效益、耕地糧食安全效益、耕地社會(huì)保障效益、開敞空間及景觀效益、科學(xué)文化效益等非物質(zhì)性產(chǎn)品予以考量。

耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制的構(gòu)建和實(shí)施將耕地農(nóng)用過程中的生態(tài)效益和社會(huì)效益納入到整個(gè)耕地利用收益體系之中。與之相對(duì)應(yīng)，耕地征收補(bǔ)償也應(yīng)將耕地非農(nóng)化后滅失的生態(tài)社會(huì)效益納入到整個(gè)補(bǔ)償體系之中，增大耕地非農(nóng)化成本，從而一方面使征收補(bǔ)償與耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償相適應(yīng)，另一方面提高耕地非農(nóng)化門檻，實(shí)現(xiàn)耕地農(nóng)用的穩(wěn)定性。

（四）建立和完善耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償資金融資體系和法律保障體系

1.建立多渠道的融資體系

建立和完善耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償資金融資體系和法律保障體系是耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制運(yùn)行的根本保障和法律依據(jù)。應(yīng)依據(jù)循序漸進(jìn)的原則，建立包括新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)、土地出讓金、政府財(cái)政、耕地生態(tài)社會(huì)效益稅在內(nèi)的多元化資金融資渠道。在特定條件下，可將土地出讓金統(tǒng)一納入到中央財(cái)政或高一級(jí)政府財(cái)政之內(nèi)，然后再通過轉(zhuǎn)移支付的方式回歸到耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償融資體系之中。這樣一方面可一定程度上弱化地方政府“理性人”的耕地非農(nóng)化利益驅(qū)動(dòng)性，同時(shí)可擴(kuò)展耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償資金的融資渠道。

2.建立和完善法律保障體系

耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)牧⒎ㄊ墙⒑蛯?shí)施經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制的法律保障，應(yīng)以法律的形式明確補(bǔ)償范圍、對(duì)象、方式、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。法律法規(guī)的制定和實(shí)施具體可以分三步走：在第一階段，可先出臺(tái)《國(guó)務(wù)院關(guān)于耕地保護(hù)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償若干政策措施的指導(dǎo)意見》；在此基礎(chǔ)上，總結(jié)《意見》實(shí)施過程中存在的問題，出臺(tái)《耕地保護(hù)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償條例》；最后階段頒布實(shí)施《耕地保護(hù)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償法》，同時(shí)應(yīng)將其作為《土地管理法》或《土地法》（我國(guó)一直未頒布）的主要內(nèi)容。

課題主持人：牛海鵬(河南理工大學(xué)) 

課題參加人：張杰 張安錄