近日，土地管理法修改列入十二屆全國人大常委會立法規(guī)劃的消息一經(jīng)披露，農村土地與國有土地同等入市、同權同價問題再次引發(fā)熱議。實際上，農村集體經(jīng)營性建設用地入市探索已有十多個年頭，但由于利益關聯(lián)度大、涉及面廣，面臨的體制機制障礙很大，一直未有實質性突破。根據(jù)十八屆三中全會精神，從2015年初開始，有關部門在全國33個縣（市）部署開展了農村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地制度改革三項試點，以探索形成可復制、可推廣的改革成果，為修改法律提供支撐。

　　農村集體經(jīng)營性建設用地入市試點的目標，是完善農村集體經(jīng)營性建設用地產權制度，明確農村集體經(jīng)營性建設用地入市主體、范圍和途徑，建立健全市場交易規(guī)則和服務監(jiān)管制度，建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，實現(xiàn)與城鎮(zhèn)國有建設用地“同等入市、同權同價”。目前，試點時間已過去2／3。根據(jù)對部分試點的分析，試點探索取得了明顯進展：一是盤活了農村存量建設用地，為民間資本搭建了土地平臺；二是激活了農村土地資產，增加了農民財產性收入；三是促進了城鄉(xiāng)要素流動，推動了就地城鎮(zhèn)化和新農村建設。

　　但試點實踐中也遇到不少困難和挑戰(zhàn)：比如，入市范圍如何確定。集體土地入市范圍與縮小土地征收范圍直接關聯(lián)，未來一些經(jīng)營性用地不再征收了，就需要通過直接入市的途徑解決其用地需求。這對農村地區(qū)的經(jīng)營性建設用地影響不大，但城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍內的經(jīng)營性用地，包括工業(yè)用地、商服用地、房地產用地等，是否直接入市，就面臨重大抉擇。未來如果此類用地都通過入市途徑解決，對工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程會造成多大影響？包括實體經(jīng)濟在內的產業(yè)發(fā)展用地，直接向集體經(jīng)濟組織和農戶協(xié)商購地，會增加多少制度性交易成本？同一區(qū)域內，公益性用地實行征收，經(jīng)營性用地直接入市，“雙軌制”下農民與政府之間的博弈對征地成本和時間效率究竟會產生多大影響？由此減少的政府土地收入從什么渠道填補？

　　又如，增值收益如何分配。直接入市相比土地征收的增值收益如何做到合理分配，是入市改革的核心問題。不僅政府與集體、農民之間的土地增值收益分配不易確定，不同集體之間的土地增值收益如何協(xié)調平衡更是難題。對城鎮(zhèn)建設用地而言，土地使用權出讓收益全部上繳地方財政并實行收支兩條線管理，不同用途、不同區(qū)位的地塊出讓收益雖然差距很大，但政府可以統(tǒng)一調配和使用，不存在出讓收益的平衡問題。而農村集體經(jīng)營性建設用地分屬不同的集體經(jīng)濟組織，因規(guī)劃用途、交通區(qū)位的不同帶來的入市收益差異一般很大，如果不能通過適當方式予以平衡，就會在農村集體經(jīng)濟組織之間造成苦樂不均，引發(fā)矛盾。

　　再如，集體經(jīng)濟組織管理問題。作為集體土地所有權主體的農村集體經(jīng)濟組織，目前其法律性質和地位缺乏統(tǒng)一規(guī)定，自身建設不健全、主體地位不明晰、產權歸屬不明確、管理能力和水平低是較為普遍的現(xiàn)象。隨著改革的推進，集體土地資產管理、土地收益分配、農民自主管理等事項將明顯增多，對集體經(jīng)濟組織的管理要求大大提高。

　　還有，農村土地管理基礎問題。我國農村地域廣大，由于長期以來對農村土地產權制度建設重視不夠，造成農村土地管理基礎普遍不夠扎實。各種歷史遺留問題錯綜復雜，土地及農房產權資料缺失、權屬爭議、違法違規(guī)等情況大量存在，過去私下交易行為問題叢生、尾大不掉。這些因素明顯影響到改革的全面推進。

　　農村土地在農村經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定甚至文化傳承中所承載的東西很多，這無疑增加了改革的敏感性和復雜性。過去，農村土地制度改革并不都以成功告終，有的還導致鄉(xiāng)村建設幾近失控，大量糧田被吞噬，農村環(huán)境嚴重污染。歷史教訓需要汲取。

　　總之，集體經(jīng)營性建設用地入市潛力很大，但改革也面臨諸多困難和矛盾，需要理性看待，在做好試點基礎上審慎推進。(董祚繼)