經(jīng)驗表明，農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)按照同地、同權(quán)的原則，與國有建設(shè)用地一樣入市交易使用權(quán)，打破城市建設(shè)用地只能歸國家所有的法律禁忌，十分必要。

    2015年，全國人大常委會通過決議，授權(quán)國家有關(guān)部門在一些縣區(qū)組織農(nóng)村土地制度改革試驗，允許試驗地終止實行現(xiàn)行法律關(guān)于土地制度的某些條款，探索有利于社會經(jīng)濟發(fā)展的新制度，為修訂相關(guān)法律確立依據(jù)。在近兩年的時間里，改革試點地的相關(guān)工作在封閉工作模式下緊鑼密鼓地展開，取得了有益成績。

    土地修法實屬必要

    據(jù)新華社消息，近日，國土資源部總結(jié)試點地改革的經(jīng)驗，提出了修訂現(xiàn)行土地管理法的意見，擬交全國人大討論通過。這項修法行動按部就班展開，階段性成果即將面世，不僅對深化土地制度改革十分重要，也對今后在更大范圍展開依法改革行動有重要意義。

    法律是個人、組織及國家的基本行為規(guī)范。在社會經(jīng)濟發(fā)展領(lǐng)域，法律要體現(xiàn)社會正義，要為提高經(jīng)濟效率、促進社會平等、維護社會穩(wěn)定提供保障?，F(xiàn)行涉及土地制度的有些法律條款，早已不能滿足這些要求，修改法律實屬必要。

    但因為土地制度變更涉及多方面重大利益關(guān)系的調(diào)整，依法改革對于改革的有序推進十分重要。這個過程不能時間太久，否則會因非試點地區(qū)的觀望而影響全局工作，妨礙改革的整體推進。

    所有權(quán)城鄉(xiāng)分野不清

    近年的經(jīng)濟發(fā)展實踐表明，“城市土地歸國家所有”的法律規(guī)定，并不能保障城市化進程健康展開。

    在我國城市化速度較快的地區(qū)，大量城郊村莊很快轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘械囊徊糠郑?ldquo;城中村”成為一些大城市的重要現(xiàn)象。“城中村”的土地有的仍然歸集體所有，有的雖然被地方政府的一紙法令收歸國有，但從實際經(jīng)濟關(guān)系看，仍然在事實上歸農(nóng)民集體所有。

    在這個大背景下，如果說城鄉(xiāng)關(guān)系在土地利用方面有某種不協(xié)調(diào)，其原因也不在于土地所有權(quán)的城鄉(xiāng)分野引起麻煩，而在于土地利用規(guī)劃的體制弊端未能克服。

    如果能理順涉及土地利用的規(guī)劃管理體制，處理好農(nóng)民集體與國家之間在土地用途屬性變更中的利益關(guān)系，不論土地所有權(quán)歸國家還是歸農(nóng)民集體，均不妨礙城市化進程的順利推進。這是改革開放以來土地利用的基本經(jīng)驗。

    相關(guān)條例需盡快完成

    在城市建成區(qū)范圍以外的地區(qū)，一部分村莊的經(jīng)營性建設(shè)用地，多年來也由農(nóng)民集體自主決定推向了市場，土地利用效益沒有因為農(nóng)民集體保留土地所有權(quán)而降低。

    相反，因為這種模式給處理土地利益分配提供了基礎(chǔ)，有利于擴大農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)，也有利于縮小城鄉(xiāng)收入分配差距，被廣大農(nóng)民所歡迎。這也是改革開放以來合理利用土地的重要經(jīng)驗。

    這些改革經(jīng)驗表明，農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)按照同地、同權(quán)的原則，與國有建設(shè)用地一樣入市交易使用權(quán)，不再因為土地涉及城市發(fā)展而必須由國家征用后進入市場轉(zhuǎn)讓，打破城市建設(shè)用地只能歸國家所有的法律禁忌，十分必要。

    此次法律修訂，不僅需要改寫法律條款的核心原則，還有許多操作性的問題也要有所顧及。我們希望，土地管理法修訂以后，落實法律有關(guān)條例的修訂也能盡快完成，使土地制度能在更大程度上適應(yīng)我國市場經(jīng)濟縱深發(fā)展的需要。

    □黨國英（學(xué)者）