“十三五”期間，戶籍人口城鎮(zhèn)化率須年均提高1個(gè)百分點(diǎn)以上

　　推動(dòng)1億非戶籍人口在城市落戶，有利于促進(jìn)社會(huì)公平，有利于助推經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，也有利于讓人民群眾共享改革成果。在這一進(jìn)程中，要充分體現(xiàn)“以人為本”，充分尊重群眾意愿。同時(shí)，也要加快財(cái)政配套機(jī)制改革，切實(shí)提高城鎮(zhèn)化的速度和質(zhì)量——

　　如何推動(dòng)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口等非戶籍人口在城市落戶，使有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口舉家進(jìn)城落戶，是我國(guó)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化面臨的迫切任務(wù)。不久前，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《推動(dòng)1億非戶籍人口在城市落戶方案》（以下簡(jiǎn)稱《方案》）。

　　有關(guān)專家在接受記者采訪時(shí)表示，推動(dòng)1億非戶籍人口在城市落戶，必須充分尊重群眾自主定居意愿，把落戶的選擇權(quán)真正交給農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口、交給非戶籍人口。同時(shí)，也要充分發(fā)揮財(cái)政手段激勵(lì)作用，抓緊補(bǔ)齊公共服務(wù)短板。

　　避免淪為造城運(yùn)動(dòng)

　　根據(jù)《方案》，“十三五”期間，城鄉(xiāng)區(qū)域間戶籍遷移壁壘加速破除，配套政策體系進(jìn)一步健全，戶籍人口城鎮(zhèn)化率年均提高1個(gè)百分點(diǎn)以上，年均轉(zhuǎn)戶1300萬人以上。

　　目前，在我國(guó)流動(dòng)人口中，既有農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，也有城鎮(zhèn)戶籍人口。2015年，我國(guó)流動(dòng)人口約為2.47億人；農(nóng)民工總量為2.77億人，跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)的外出農(nóng)民工為1.69億人，扣除交叉重疊部分，城鎮(zhèn)戶籍的流動(dòng)人口估計(jì)在1億人左右。

　　國(guó)家行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部主任張占斌教授說，過去許多地方的城鎮(zhèn)化以修樓蓋房為主，但人口的城鎮(zhèn)化沒有同步跟上，造成很多地方出現(xiàn)“空城”“鬼城”。此次國(guó)務(wù)院發(fā)文重點(diǎn)部署1億非戶籍人口在城市落戶，有利于切實(shí)提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，避免城鎮(zhèn)化淪為“造城運(yùn)動(dòng)”，也可以讓更多人共享新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展成果。

　　“根據(jù)《方案》，不管是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口還是城鎮(zhèn)間轉(zhuǎn)移人口，都可以根據(jù)自身?xiàng)l件和居住城市的實(shí)際，確定自己能否落戶、是否要落戶。如此一來，流動(dòng)人口有了更明確的預(yù)期，才能更好地發(fā)揮城鎮(zhèn)化在擴(kuò)內(nèi)需中的作用。”中國(guó)城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心政策研究處處長(zhǎng)王大偉表示，由于戶籍制度附帶著巨大的公共福利，在很大程度上也是一種身份的象征，也是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的重要標(biāo)志?！斗桨浮芬蠓砰_放寬落戶條件，實(shí)現(xiàn)新老居民同城同待遇，有利于促進(jìn)社會(huì)公平。

　　尊重群眾意愿是關(guān)鍵

　　許多農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口雖然愿意在城市里工作、生活，但把戶口落在城市（鎮(zhèn)）的意愿并不高。專家表示，這主要有兩個(gè)原因。一方面，國(guó)務(wù)院此前已出臺(tái)《居住證暫行條例》，明確縣級(jí)以上人民政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)為居住證持有人提供義務(wù)教育、就業(yè)、基本公共衛(wèi)生等六項(xiàng)基本公共服務(wù)，并提供諸多事項(xiàng)的辦事便利。

　　另一方面，農(nóng)村戶籍人口享有農(nóng)村土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)等權(quán)益，雖然各類文件都規(guī)定轉(zhuǎn)戶不以退出權(quán)益為前提條件，但多數(shù)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口仍然存在顧慮，不愿意輕易遷戶。

　　記者了解到，在福建晉江，外來人口達(dá)到100多萬人，政府也全面放開了落戶條件，降低了落戶門檻，但落戶人口并沒有出現(xiàn)井噴式的增長(zhǎng)。自2012年以來，晉江市外來落戶人口不足3萬人。

　　《方案》提到，充分尊重群眾自主定居意愿，堅(jiān)決打破“玻璃門”，嚴(yán)格防止“被落戶”。

　　“尊重群眾的自主定居意愿，這本身就是‘以人為本’的具體體現(xiàn)。”張占斌說，越來越多的非戶籍人口到城市落戶扎根，這將給城市帶來巨大的內(nèi)需增長(zhǎng)潛力。但也需要防范地方為了動(dòng)員人們到城市買房，強(qiáng)迫性地讓人們到城市落戶。

　　王大偉建議，政府要從制度上根本消除有形、無形的限制，打破“玻璃門”，讓非戶籍人口可以根據(jù)自身?xiàng)l件，明明白白地選擇是否落戶。要加快打通跨地區(qū)、跨類型的社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)；加強(qiáng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，在國(guó)家層面上，出臺(tái)相關(guān)規(guī)定和法律，把農(nóng)村權(quán)益真正固化下來，給農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口吃下“定心丸”。

　　完善財(cái)政激勵(lì)機(jī)制

　　非戶籍人口在城市落戶后，更渴望能在醫(yī)療、教育等基本公共服務(wù)領(lǐng)域享受均等化的權(quán)利。《方案》明確提到，要將進(jìn)城落戶農(nóng)民完全納入城鎮(zhèn)住房保障體系；落實(shí)進(jìn)城落戶農(nóng)民參加城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險(xiǎn)政策；落實(shí)進(jìn)城落戶農(nóng)民參加城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)等政策；保障進(jìn)城落戶農(nóng)民子女平等享有受教育權(quán)利。

　　張占斌表示，目前我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程在加快，但在公共服務(wù)領(lǐng)域的準(zhǔn)備明顯不足，有不少短板需要補(bǔ)上。要讓非戶籍人口落戶城市以后，享有均等的公共服務(wù)，關(guān)鍵要把更多財(cái)力向吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口較多城市傾斜。中央財(cái)政在安排城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)行維護(hù)、保障性住房等相關(guān)專項(xiàng)資金時(shí)，對(duì)吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口較多的地區(qū)給予適當(dāng)支持。

　　此次《方案》強(qiáng)調(diào)了發(fā)揮財(cái)政手段的作用。比如，加大對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的財(cái)政支持力度并建立動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制；建立財(cái)政性建設(shè)資金對(duì)吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口較多城市基礎(chǔ)設(shè)施投資的補(bǔ)助機(jī)制。

　　專家表示，中央在“十三五”規(guī)劃建議中已經(jīng)明確，要“健全財(cái)政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機(jī)制”，不過具體如何操作，并沒有相應(yīng)的機(jī)制和辦法。此次《方案》明確強(qiáng)調(diào)發(fā)揮財(cái)政手段的作用，國(guó)家可以對(duì)地方在推進(jìn)市民化進(jìn)城方面實(shí)行統(tǒng)籌支持，這有利于進(jìn)一步調(diào)動(dòng)地方的積極性。

　　“為落戶人口提供基本公共服務(wù)、增加城市容量，主要依靠地方政府財(cái)力，這也是地方政府設(shè)置落戶條件、部分地區(qū)不愿意放開落戶的重要原因。”王大偉說，盡管從長(zhǎng)期看，人口流入有利于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但短期內(nèi)將增加公共服務(wù)投入，進(jìn)一步加大地方財(cái)政壓力。

　　王大偉建議，當(dāng)前，首先要完善“人錢”掛鉤的財(cái)政激勵(lì)機(jī)制和細(xì)則，中央和省級(jí)財(cái)政資金都要考慮各地吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和為持有居住證人口提供基本公共服務(wù)、增加基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的增支因素，對(duì)地方給予支持和獎(jiǎng)勵(lì)。其次，要多渠道籌集建設(shè)資金，通過發(fā)行地方政府債券等方式，為短期內(nèi)集中的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)籌集長(zhǎng)期資金，緩解當(dāng)期壓力。再次，發(fā)揮財(cái)政資金的引導(dǎo)作用，通過PPP等方式，吸引社會(huì)資本參與到城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)領(lǐng)域。(林火燦)