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農(nóng)地“三權(quán)分置”:農(nóng)村改革又一重大制度創(chuàng)新

2016-11-21 14:28 來源:新華網(wǎng) 責(zé)任編輯:yjh
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摘要:農(nóng)地“三權(quán)分置”的實施是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包制后農(nóng)村改革又一重大制度創(chuàng)新,為中國農(nóng)民增收提供了制度保障。   中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳近日印發(fā)《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》(以下簡稱“意見”)。所謂農(nóng)村土地“三權(quán)分置”,是指在原有集體土地所有權(quán)和農(nóng)民家庭承包經(jīng)營權(quán)二權(quán)分離的基

 

  農(nóng)地“三權(quán)分置”的實施是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包制后農(nóng)村改革又一重大制度創(chuàng)新,為中國農(nóng)民增收提供了制度保障。

  中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳近日印發(fā)《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》(以下簡稱“意見”)。所謂農(nóng)村土地“三權(quán)分置”,是指在原有集體土地所有權(quán)和農(nóng)民家庭承包經(jīng)營權(quán)二權(quán)分離的基礎(chǔ)上,將農(nóng)民家庭承包經(jīng)營權(quán)分解為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán),從而實行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置并行。在下文中,筆者對“三權(quán)分置”的效應(yīng)作一番簡要分析。

  農(nóng)地“三權(quán)分置”的內(nèi)涵及其正效應(yīng)

  根據(jù)“意見”,農(nóng)村土地三權(quán)的內(nèi)涵和權(quán)能如下:

  土地集體所有權(quán)人對集體土地依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。在完善“三權(quán)分置”辦法過程中,要充分維護(hù)農(nóng)民集體對承包地發(fā)包、調(diào)整、監(jiān)督、收回等各項權(quán)能,發(fā)揮土地集體所有的優(yōu)勢和作用。

  土地承包權(quán)人對承包土地依法享有占有、使用和收益的權(quán)利。在完善“三權(quán)分置”辦法過程中,要充分維護(hù)承包農(nóng)戶使用、流轉(zhuǎn)、抵押、退出承包地等各項權(quán)能。承包農(nóng)戶有權(quán)占有、使用承包地,依法依規(guī)建設(shè)必要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、附屬、配套設(shè)施,自主組織生產(chǎn)經(jīng)營和處置產(chǎn)品并獲得收益;有權(quán)通過轉(zhuǎn)讓、互換、出租(轉(zhuǎn)包)、入股或其他方式流轉(zhuǎn)承包土地并獲得收益,有權(quán)依法依規(guī)就承包土地經(jīng)營權(quán)設(shè)定抵押、自愿有償退出承包地,具備條件的可以因保護(hù)承包地獲得相關(guān)補貼。

  土地經(jīng)營權(quán)人對流轉(zhuǎn)土地依法享有在一定期限內(nèi)占有、耕作并取得相應(yīng)收益的權(quán)利。經(jīng)營主體再流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)或依法依規(guī)設(shè)定抵押,須經(jīng)承包農(nóng)戶或其委托代理人書面同意,并向農(nóng)民集體書面?zhèn)浒浮?/p>

  上述“三權(quán)分置”,順應(yīng)了廣大農(nóng)民特別是大量進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民保留土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的意愿和繼續(xù)務(wù)農(nóng)的家庭以及下鄉(xiāng)的工商資本實現(xiàn)農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營的要求,從而有利于加快新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化步伐,是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后農(nóng)村改革的又一重大制度創(chuàng)新。

  農(nóng)地“三權(quán)分置”面臨的挑戰(zhàn)及應(yīng)對

  但是,將分離后的承包權(quán)認(rèn)定為成員權(quán),非本集體經(jīng)濟組織成員不得承包本集體的土地,而農(nóng)戶已獲得的承包權(quán)又只能在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)轉(zhuǎn)讓并經(jīng)農(nóng)民集體同意;流轉(zhuǎn)其土地經(jīng)營權(quán)的,須向農(nóng)民集體書面?zhèn)浒福?jīng)營主體再流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)或依法依規(guī)設(shè)定抵押,也須經(jīng)承包農(nóng)戶或其委托代理人書面同意,并向農(nóng)民集體書面?zhèn)浒?,這些規(guī)定又會在很大程度上限制農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)及農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)益的實現(xiàn),從而不利于農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營的實現(xiàn)和農(nóng)民工的市民化。

  我國土地實行的是國有和集體所有兩種公有制,土地所有權(quán)不許買賣,所謂土地流轉(zhuǎn)或土地市場的交易(包括出租、入股、轉(zhuǎn)讓、出讓、抵押、擔(dān)保),都只限于土地使用權(quán)。既然城市的國有土地都允許外商和外國人直接租用,為什么農(nóng)村集體土地的承包只限于本集體經(jīng)濟組織的內(nèi)部成員呢?更何況,在依法自愿公平競爭的市場上,這種轉(zhuǎn)讓是有償有期的,既不會改變土地公有的性質(zhì),又能使交易各方共贏多贏,實現(xiàn)帕累托改進(jìn),何樂而不為呢?

  “意見”指出,在完善“三權(quán)分置”辦法過程中,要充分維護(hù)承包農(nóng)戶使用、流轉(zhuǎn)、抵押、退出承包地等各項權(quán)能,完善“三權(quán)分置”法律法規(guī),總結(jié)形成可推廣、可復(fù)制的做法和經(jīng)驗,在此基礎(chǔ)上完善法律制度,加快農(nóng)村土地承包法等相關(guān)法律的修訂完善工作,研究健全農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、抵押貸款和農(nóng)村土地承包權(quán)退出等方面的具體辦法。

  而我國現(xiàn)行《農(nóng)村土地承包法》相關(guān)條款,并沒有排除集體經(jīng)濟組織以外的成員依法直接獲得農(nóng)村集體土地的承包經(jīng)營權(quán),也沒有禁止農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員將承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給集體經(jīng)濟組織之外的成員?!段餀?quán)法》相關(guān)條款也明確規(guī)定,土地承包經(jīng)營權(quán)屬于它所保護(hù)的用益物權(quán),而用益物權(quán)人有權(quán)對他人所有的不動產(chǎn)或者動產(chǎn),依法享有占有、使用和收益的權(quán)利,并規(guī)定農(nóng)村集體有權(quán)將土地發(fā)包給本集體以外的單位或者個人承包。

  應(yīng)該說,上述法律條款都是堅守土改“三條底線”的,即“土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損”。根據(jù)“意見”的要求和中共十八屆三中全會全面深化改革的精神,農(nóng)地“三權(quán)分置”的實施以及由此引發(fā)的系列改革,無疑應(yīng)該在現(xiàn)行《農(nóng)村土地承包法》和《物權(quán)法》已經(jīng)賦予農(nóng)民承包經(jīng)營權(quán)各項權(quán)能的基礎(chǔ)上,進(jìn)一步向前推進(jìn),賦予農(nóng)民承包經(jīng)營權(quán)更加完整的用益物權(quán)能,促進(jìn)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)在更大范圍內(nèi)和更大程度上流轉(zhuǎn),加速構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一、競爭有序的土地市場,從而讓市場在土地資源配置中真正起到?jīng)Q定性作用,并通過改革試點進(jìn)一步完善相關(guān)法律,而不該從這些原有合理的法律規(guī)定中倒退。(蔡繼明 清華大學(xué)政治經(jīng)濟學(xué)研究中心主任、教授)

責(zé)任編輯:yjh

(原標(biāo)題:新華網(wǎng))

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