在青島，納稅人可以通過(guò)手機(jī)繳稅。光明圖片/視覺(jué)中國(guó)

光明圖片/視覺(jué)中國(guó)

　　個(gè)人所得稅作為與老百姓關(guān)系最為密切的稅種之一，改革呼聲一直不絕于耳。尤其是進(jìn)入經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下，我國(guó)的個(gè)稅改革已經(jīng)不是某一個(gè)具體要素的改革，而是進(jìn)入到了一個(gè)整體性改革的新階段，需結(jié)合經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展統(tǒng)籌規(guī)劃，并充分考慮各項(xiàng)手段、措施的可操作性，對(duì)課稅模式的轉(zhuǎn)變、費(fèi)用扣除的確定、稅率的優(yōu)化調(diào)整、征管流程的重構(gòu)等做出通盤設(shè)計(jì)。

　　1.“調(diào)節(jié)收入差距”效果如何

　　隨著改革開(kāi)放的深化和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國(guó)社會(huì)收入分配不公的現(xiàn)象也越來(lái)越明顯，使得稅收收入也存在著較大的差異。再者，近些年，個(gè)人和家庭的收入不再單純地依賴工資薪金收入，呈現(xiàn)出多元化和隱形化的特征。而個(gè)稅改革由于種種原因明顯滯后于這種收入格局變化，相關(guān)制度設(shè)計(jì)存在缺陷和問(wèn)題，使個(gè)稅調(diào)節(jié)收入分配的作用發(fā)揮十分有限。不僅如此，個(gè)人所得稅還有被邊緣化的表現(xiàn)，其調(diào)節(jié)功能亟待優(yōu)化和強(qiáng)化。

　　我國(guó)個(gè)人所得稅最早于1950年1月由政務(wù)院頒布的《全國(guó)稅政實(shí)施要?jiǎng)t》提出：“我國(guó)擬開(kāi)征個(gè)人所得稅、資本利得稅等14個(gè)稅種”，但當(dāng)時(shí)只限于提出擬開(kāi)征，并未付諸實(shí)踐。個(gè)稅的真正實(shí)施是在1980年，其背景是黨的十一屆三中全會(huì)提出對(duì)外開(kāi)放，為維護(hù)國(guó)家主權(quán)和稅收收益權(quán)，主要針對(duì)外國(guó)來(lái)華人員開(kāi)征個(gè)人所得稅。其后，20世紀(jì)80年代后期又開(kāi)始對(duì)國(guó)內(nèi)居民征收個(gè)人收入調(diào)節(jié)稅。1994年分稅制改革，將上述兩稅與城鄉(xiāng)個(gè)體工商業(yè)戶所得稅合并，形成了目前個(gè)人所得稅制的基本框架。其后，國(guó)家又對(duì)個(gè)稅進(jìn)行過(guò)幾次重大調(diào)整。最近的一次調(diào)整是2011年9月1日，將個(gè)稅的起征點(diǎn)由原來(lái)的每月2000元調(diào)高至3500元，并將工資薪金所得的超額累進(jìn)稅率由9級(jí)減至7級(jí)，取消了15%和40%兩檔稅率，將最低的一檔稅率由5%調(diào)整為3%。

　　根據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，起征點(diǎn)調(diào)到3500元后，工薪所得納稅人占全部工薪收入人群的比重由原先的28%下降到不到8%。“調(diào)節(jié)收入差距”本就是個(gè)稅征收的應(yīng)有之義，所以就工薪收入群體而言，這種改變符合其優(yōu)化原理。然而這一稅改使高收入者增加納稅、低收入者減少繳稅的效應(yīng)卻只限于工薪階層。具體分析，首先，在總體框架上未能充分體現(xiàn)“綜合與分類相結(jié)合”的改革方向，除工薪所得之外的高收入調(diào)節(jié)機(jī)制沒(méi)有建立。其次，“劫富”效應(yīng)不明顯，比如，將年收入12萬(wàn)以上定義為高收入群體，這種設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)偏于老化，對(duì)真正的富豪征稅效果不明顯。再次，此次個(gè)人所得稅改革“濟(jì)貧”效應(yīng)也有限。因?yàn)楦母镏霸率杖氲陀?000元的人群原本也不需要納稅，改革之后調(diào)整為3500元，對(duì)于普通薪酬的人群來(lái)說(shuō)，也就是減少了幾十元稅負(fù)支出，但對(duì)于高薪酬人群來(lái)說(shuō)，卻能夠節(jié)約幾百元甚至更多。個(gè)稅設(shè)計(jì)的初衷是調(diào)節(jié)高收入、緩解因社會(huì)收入分配不公造成的矛盾。然而，2011年后個(gè)稅征收仍存在“逆向調(diào)節(jié)”現(xiàn)象，工薪階層成了實(shí)際的納稅主體。

　　在稅制設(shè)計(jì)中，首先要考慮的便是稅種的功能定位問(wèn)題。傳統(tǒng)意義上，個(gè)人所得稅的最基本功能即為組織財(cái)政收入和調(diào)節(jié)收入分配。然而，近十多年來(lái)，我國(guó)的個(gè)稅占稅收總收入的比重平均僅在7%左右；占公共財(cái)政收入的比重更低，僅為6%?？梢?jiàn)，我國(guó)個(gè)稅在組織財(cái)政收入的功能方面不夠理想。原因主要在于我國(guó)目前尚處于社會(huì)主義初級(jí)階段，雖然已經(jīng)過(guò)了多年的發(fā)展，但生產(chǎn)力水平和人均GDP與發(fā)達(dá)國(guó)家相比仍然相對(duì)較低，大部分家庭的收入都是用于維持基本生活需要，個(gè)人收入很難作為普遍征收的對(duì)象。

　　2.不應(yīng)再糾結(jié)于“起征點(diǎn)”調(diào)整

　　我國(guó)個(gè)人所得稅從1980年正式開(kāi)征至今已有36年，“綜合與分類相結(jié)合”的改革方向也早已在2003年中央文件中明確。但時(shí)至今日，個(gè)稅已有的改革始終圍繞著工薪所得免征額的調(diào)整，真正意義上的綜合與分類相結(jié)合的改革沒(méi)有實(shí)質(zhì)性推進(jìn)。很顯然，個(gè)稅改革不應(yīng)再糾結(jié)于“起征點(diǎn)”的調(diào)整，而是應(yīng)盡快建立以家庭為單位、按年計(jì)征的現(xiàn)代所得稅制度，并明晰改革的時(shí)間表和路線圖。

　　目前，我國(guó)采用的是超額累進(jìn)稅率（對(duì)工資、薪金所得適用3%~45%的7級(jí)超額累進(jìn)稅率，對(duì)個(gè)體工商戶的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)所得和對(duì)企事業(yè)單位的承包、承租所得實(shí)行5%~35%的5級(jí)超額累進(jìn)稅率）和比例稅率（對(duì)勞務(wù)報(bào)酬所得、稿酬所得、特許權(quán)使用費(fèi)所得、利息股息紅利所得、財(cái)產(chǎn)租賃、轉(zhuǎn)讓所得、偶然所得和其他所得適用20%的比例稅率）。這種稅率設(shè)計(jì)結(jié)構(gòu)過(guò)于復(fù)雜，與國(guó)際上通行的簡(jiǎn)化稅率結(jié)構(gòu)、降低稅負(fù)的個(gè)稅改革趨勢(shì)不相適應(yīng)。

　　當(dāng)前，我國(guó)實(shí)行分類所得稅制的模式，個(gè)人所得稅的稅目共分為11類：“工資、薪金所得；個(gè)體工商戶的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)所得；對(duì)企事業(yè)單位的承包經(jīng)營(yíng)、承租經(jīng)營(yíng)所得；勞務(wù)報(bào)酬所得；稿酬所得；特許權(quán)使用費(fèi)所得；利息、股息、紅利所得；財(cái)產(chǎn)租賃所得；財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓所得；偶然所得；經(jīng)國(guó)務(wù)院財(cái)政部門確定征稅的其他所得”，并規(guī)定了每個(gè)應(yīng)稅項(xiàng)目的費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)、適用稅率和計(jì)稅辦法。這種征稅模式一目了然，便于征收，但也存在弊端，并未涵蓋所有的收入方式，即不在11個(gè)稅目范圍的收入就都不需要繳納個(gè)稅。

　　而近年來(lái)，我國(guó)居民的收入已由工資收入為主向收入形式多元化發(fā)展，利息、股息和紅利等資本性收入也逐漸成為居民收入的重要來(lái)源。另外，職務(wù)補(bǔ)助及其他實(shí)物補(bǔ)助形式也構(gòu)成居民收入的重要組成部分。而上述這些收入在現(xiàn)行個(gè)人所得稅制下，無(wú)法自動(dòng)地成為應(yīng)稅項(xiàng)目，這就使得我國(guó)個(gè)人所得稅的稅基過(guò)于狹窄，分類所得稅制難以體現(xiàn)公平稅負(fù)原則。此外，前述11個(gè)稅目，由于其稅率和扣除費(fèi)用不同，界限比較模糊，這就為納稅人將其所得收入在不同項(xiàng)目之間轉(zhuǎn)移創(chuàng)造了空間。

　　個(gè)人所得稅是世界各國(guó)普遍征收的一種稅，近年世界各國(guó)的個(gè)人所得稅發(fā)展趨勢(shì)是低稅率、寬稅基的稅制結(jié)構(gòu)。相比之下，我國(guó)的個(gè)稅費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)對(duì)個(gè)人的實(shí)際稅負(fù)能力考慮不夠充分。例如工薪所得，目前我國(guó)對(duì)所有的納稅人免征額均為3500元，卻未考慮每個(gè)納稅人的情況彼此之間差異很大。有些人處于并有可能長(zhǎng)期處于單身狀態(tài)，有些人則有家庭，且家庭成員人數(shù)也不一樣；有些人需要教育子女，有些人需要贍養(yǎng)老人。而且，不同地區(qū)的生活水平也不盡相同，這些都會(huì)影響到納稅人的生活總成本和實(shí)際的稅收負(fù)擔(dān)。

　　3.按家庭征收是未來(lái)個(gè)稅改革方向

　　借鑒國(guó)際上個(gè)人所得稅制改革經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)國(guó)情，我國(guó)個(gè)人所得稅改革的取向應(yīng)是充分發(fā)揮其調(diào)節(jié)收入分配差距的作用，優(yōu)化個(gè)人所得稅稅率，強(qiáng)化個(gè)稅在調(diào)節(jié)收入分配差距方面的功能，兼顧培養(yǎng)納稅意識(shí)和培育中等收入階層。

　　同時(shí)，確定納稅人和征稅范圍，合理劃分綜合課稅項(xiàng)目和分類課稅項(xiàng)目。具體而言，可考慮將工資、薪金所得、勞務(wù)報(bào)酬、稿酬所得和特許權(quán)使用費(fèi)所得等具有勞動(dòng)報(bào)酬性質(zhì)的收入，納入到綜合課稅的范圍中。利息、股息、紅利，屬于投資所得，財(cái)產(chǎn)租賃屬于讓渡使用權(quán)所得，財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓屬于所有權(quán)變動(dòng)所得，可考慮仍然按照現(xiàn)行的分類計(jì)征方式。

　　未來(lái)，個(gè)稅改革方向是按家庭征收，過(guò)渡期可先按照個(gè)人綜合征收但增加專項(xiàng)扣除。

　　世界上大多數(shù)國(guó)家是實(shí)行綜合與分類相結(jié)合的混合稅制，還允許納稅人就其贍養(yǎng)人口的多少和實(shí)際負(fù)擔(dān)的情況扣除一定數(shù)額的生計(jì)費(fèi)用。目前在費(fèi)用扣除方面，我國(guó)采取的是綜合扣除和分項(xiàng)扣除相結(jié)合的方式，主要是綜合扣除。顯然，我們有必要調(diào)整思路，實(shí)行以家庭為對(duì)象的征收方式。具體可將納稅人能夠計(jì)算的家庭負(fù)擔(dān)，比如贍養(yǎng)人口的數(shù)量、按揭貸款額度等計(jì)入個(gè)稅的抵扣因素，以更好地體現(xiàn)稅收公平原則。

　　事實(shí)上，我國(guó)對(duì)個(gè)人所得稅按家庭征收進(jìn)行改革的呼聲早已持續(xù)多年，只是在技術(shù)層面條件還不太具備。比如，將納稅人的家庭收入納入征稅的信息系統(tǒng)較為困難，大部分納稅人對(duì)稅法規(guī)定及申報(bào)程序等并不熟悉，這也是此項(xiàng)改革過(guò)去早已提出卻遲遲沒(méi)有有效推進(jìn)的重要原因。因此，現(xiàn)階段，可考慮按照個(gè)人綜合所得征收，增加“人口贍養(yǎng)系數(shù)”和“房貸利息支出額”這兩個(gè)專項(xiàng)扣除項(xiàng)目。此外，費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)根據(jù)物價(jià)的變化實(shí)時(shí)浮動(dòng)，建立可變的動(dòng)態(tài)扣除機(jī)制，以防止物價(jià)的漲跌造成費(fèi)用扣除與現(xiàn)實(shí)生活成本的脫節(jié)。

　　此外，建立健全個(gè)人信用制度，建立統(tǒng)一的納稅人識(shí)別號(hào)。可考慮將每一位社會(huì)成員的身份證號(hào)碼、社會(huì)保障號(hào)碼與其個(gè)人納稅號(hào)碼“三號(hào)合一”，成為其唯一、終身有效的信息單元代號(hào)，亦成為納稅識(shí)別號(hào)。其取得的每一筆收入，都可記入這一號(hào)碼之下，并可根據(jù)納稅人的納稅義務(wù)履行情況進(jìn)行信用評(píng)級(jí)，其評(píng)級(jí)結(jié)果會(huì)對(duì)納稅人的工作、貸款等社會(huì)行為產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響，以此促使納稅人自覺(jué)履行納稅義務(wù)。

　　【專家觀點(diǎn)】

　　華夏新供給經(jīng)濟(jì)學(xué)研究院院長(zhǎng)賈康：本輪個(gè)稅改革要站在整個(gè)稅制改革的宏觀層面去思考，稅制改革應(yīng)以保護(hù)納稅人權(quán)利為中心，納稅人總體稅負(fù)不應(yīng)增加。應(yīng)當(dāng)將個(gè)稅改革與增值稅、消費(fèi)稅等間接稅改革結(jié)合在一起考慮，就是說(shuō)，如果個(gè)稅改革增加了納稅人的負(fù)擔(dān)，就應(yīng)當(dāng)通過(guò)降低增值稅、消費(fèi)稅等間接稅稅負(fù)，讓納稅人得到更多實(shí)惠，實(shí)現(xiàn)直接稅與間接稅一體化的改革。

　　中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院稅收政策研究室主任張學(xué)誕：個(gè)稅改革應(yīng)確定合理的綜合所得征稅范圍，可將經(jīng)常性的勞動(dòng)所得確定為綜合所得，將資本性所得和偶然所得仍作為分類所得。建立規(guī)范的稅前扣除制度，可考慮在現(xiàn)有工資薪金費(fèi)用扣除的基礎(chǔ)上，增加教育、醫(yī)療、住房貸款利息等方面的專項(xiàng)扣除。專項(xiàng)扣除的項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)體現(xiàn)個(gè)人及其家庭的個(gè)性化支出因素，同時(shí)應(yīng)與基本扣除額的調(diào)整統(tǒng)籌考慮。

　　中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員楊志勇：只要扣除了個(gè)人和家庭的基本生活成本費(fèi)用，對(duì)個(gè)人收入扣除成本費(fèi)用之后的余額征收個(gè)稅，那么個(gè)稅是不是對(duì)家庭征收，本來(lái)就不應(yīng)該是一個(gè)重要的問(wèn)題。問(wèn)題的焦點(diǎn)應(yīng)該是成本費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)是否合適，即綜合與分類所得稅改革后，各種標(biāo)準(zhǔn)扣除和專項(xiàng)扣除是否與實(shí)際成本費(fèi)用基本相符。個(gè)稅改革的目標(biāo)就是讓個(gè)稅更加公平。

　　中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院稅收研究室副研究員滕祥志：在分類所得稅制之下，沒(méi)有考慮扣除項(xiàng)目中家庭撫養(yǎng)、贍養(yǎng)、大額教育和醫(yī)療支出、首套房屋貸款利息等生計(jì)扣除的因素，夫妻二人必須分別納稅，沒(méi)有將家庭作為納稅主體對(duì)待。考慮到家庭和人口存續(xù)發(fā)展、未來(lái)鼓勵(lì)生育和尊重家庭價(jià)值的客觀趨勢(shì)，應(yīng)盡量廣泛實(shí)行綜合征收，相應(yīng)降低稅率，實(shí)現(xiàn)整體性減稅。

　　（作者單位：中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)稅研究中心、中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系研究中心）（陳晨整理）