國務(wù)院日前印發(fā)了《關(guān)于實(shí)施支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化若干財政政策的通知》，明確建立健全支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的財政政策體系。記者近日在多地采訪發(fā)現(xiàn)，除了進(jìn)城農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口，一些城市還把人口引進(jìn)目標(biāo)聚焦在區(qū)域和城市間人口流動上，展開渾身解數(shù)“搶人”。專家指出，規(guī)劃、土地、人口三者緊密聯(lián)系，規(guī)劃新區(qū)“畫大餅”，規(guī)劃人口盲目求大，直接的影響就是房地產(chǎn)過度開發(fā)，去庫存艱難。

　　各地新城紛紛“搶人”

　　近日，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于實(shí)施支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化若干財政政策的通知》，明確建立健全支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的財政政策體系，對一些中小城鎮(zhèn)來說，這個消息成為極大利好。

　　國家發(fā)展改革委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心調(diào)查顯示，據(jù)不完全統(tǒng)計，截至2016年5月，全國縣及縣以上的新城新區(qū)數(shù)量3500多個。研究顯示，我國的新城新區(qū)發(fā)展，普遍面臨著規(guī)劃上過度超前、定位上同質(zhì)化、過度依賴房地產(chǎn)拉動等突出問題。

　　“城鎮(zhèn)化不僅僅是土地的城鎮(zhèn)化，盲目求大的新城規(guī)劃嚴(yán)重脫離實(shí)際。”國家行政學(xué)院教授汪玉凱表示，中國人口的生育高峰已經(jīng)過去，即便全面放開二胎，人口增速不會出現(xiàn)大幅上漲，城鎮(zhèn)化的主要增量來源于進(jìn)城農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口?？紤]進(jìn)城意愿、落戶能力等多方面因素，預(yù)期到2020年城鎮(zhèn)落戶的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口占進(jìn)城農(nóng)村人口的1／3左右，“規(guī)劃3500多個新城新區(qū)，誰來住？人從哪里來？”

　　除了進(jìn)城農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口，一些城市也把人口引進(jìn)目標(biāo)聚焦在區(qū)域和城市間人口流動上。西部、西南部幾個地市規(guī)劃部門負(fù)責(zé)人在接受記者采訪時表示，其工作一項(xiàng)重要的任務(wù)就是搶人。

　　中國區(qū)域科學(xué)研究會理事長、南開大學(xué)教授郝壽義等受訪專家指出，城市人口規(guī)模差別化調(diào)控的信號已經(jīng)明確，特大城市嚴(yán)控人口規(guī)模，中小城市加快放開落戶制度。隨著特大城市人口“溢出”，對于數(shù)量眾多的小城鎮(zhèn)、小城市，可能會迎來承接一部分大城市轉(zhuǎn)移人口的利好。

　　然而，現(xiàn)實(shí)中擔(dān)當(dāng)集聚人口重任的中小城市卻處于難以承受之重的尷尬。近期出版的《國家新型城鎮(zhèn)化報告2015》顯示，中國農(nóng)民工流向地市級以上的占70％以上，而流向小城鎮(zhèn)的不到10％。

　　廣西北海市中心城區(qū)常住人口估算在70萬以上，根據(jù)規(guī)劃到2030年中心城區(qū)要達(dá)到145萬人。“最大的困難是人從哪里來”。北海市建設(shè)部門有關(guān)負(fù)責(zé)人說，北海2015年人口增長率超過1.5％，盡管當(dāng)?shù)胤艑捔寺鋺粝拗?，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，但去年落戶人數(shù)僅為6749人。

　　事實(shí)上，一些地方不僅面臨引進(jìn)人口難，還處于人口凈流出的“失血”狀態(tài)。福建省沙縣建設(shè)局相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，按照規(guī)劃到2030年沙縣城關(guān)人口要達(dá)到29萬人。“現(xiàn)在四分之一的人口都外出從事小吃行業(yè)，人口不凈流出就不錯了。”

　　在中山大學(xué)城市與區(qū)域研究中心教授許學(xué)強(qiáng)看來，隨著特大城市控制人口規(guī)模以及經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，人口出現(xiàn)由大城市向中小城市流動的跡象。但要搶人，需要硬實(shí)力：很多中小城鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化和產(chǎn)業(yè)化脫節(jié)，沒有產(chǎn)業(yè)就沒就業(yè)，再加之公共服務(wù)供給不足，致使中小城鎮(zhèn)難以發(fā)展起來。

　　直接影響樓市去庫存

　　一些受訪專家指出，規(guī)劃、土地、人口三者緊密聯(lián)系，規(guī)劃新區(qū)“畫大餅”，規(guī)劃人口盲目求大，直接的影響就是房地產(chǎn)過度開發(fā)，去庫存艱難。

　　記者發(fā)現(xiàn)，西南某省會城市一個新區(qū)，通過劃撥方式取得土地的項(xiàng)目占總用地比例高達(dá)52.33％；而通過招拍掛出讓方式的土地僅占47.67％，招拍掛土地中，住宅又高達(dá)74.63％，商業(yè)服務(wù)業(yè)設(shè)施項(xiàng)目只占15.53％，工業(yè)項(xiàng)目只有5.24％。

　　專家指出，這類行政造城的結(jié)果就是，功能單一，很難形成持續(xù)擴(kuò)大和升級的消費(fèi)需求和服務(wù)需求，不能提供穩(wěn)定的就業(yè)崗位來促進(jìn)吸引人口的聚集。中國社會科學(xué)院人口與勞動經(jīng)濟(jì)研究所助理研究員蔡翼飛等指出，以規(guī)定地、以供定需的拍腦袋規(guī)劃，不按照市場和現(xiàn)實(shí)需求，將導(dǎo)致土地利用粗放低效。

　　近日公布的《國土資源“十三五”規(guī)劃綱要》顯示，“十二五”時期全國城鎮(zhèn)建設(shè)用地增長約20％，遠(yuǎn)高于同期城鎮(zhèn)人口11％的增幅，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增長速度約為同期城鎮(zhèn)人口增加幅度的180％，地均GDP僅相當(dāng)于歐美兩成多一點(diǎn)，粗放利用形勢嚴(yán)峻。

　　而部分地區(qū)“空城”“睡城”現(xiàn)象加劇，也讓去庫存難上加難。中原地產(chǎn)首席市場分析師張大偉分析，目前一些三四線城市的新城發(fā)展過多偏重于住宅這一單一模塊，過度的新城規(guī)劃也意味著房地產(chǎn)市場又要大發(fā)展，無疑將進(jìn)一步增加難以消化的商品房庫存。

　　據(jù)記者不完全梳理，為鼓勵農(nóng)民工進(jìn)城購房，已經(jīng)有超過50個城市發(fā)布了專門針對農(nóng)民工進(jìn)城購房的補(bǔ)貼優(yōu)惠政策，其中主要為三四線城市。

　　記者近日在沙縣縣城看到，在城區(qū)新區(qū)，數(shù)十個樓盤正在促銷，映入眼簾的是各種地產(chǎn)廣告。即使一些售出的房子，居住率也并不高。“為了去庫存，沙縣從2014年就停止住宅用地的供應(yīng)”。據(jù)該縣建設(shè)局羅積清總工程師介紹，目前沙縣樓市均價在每平方米四五千元，相對于高峰期房價已接近“腰斬”，房地產(chǎn)商多是保本甚至虧本甩賣。

　　在廣西北部灣區(qū)域的防城港市，截至2016年5月，該市新建住宅存量276.95萬平方米，按前36個月的月平均銷售面積12.5萬平方米計算，去化周期約22個月；再如三區(qū)一縣的北海市，城區(qū)常住人口不到60萬，但目前房地產(chǎn)總庫存量超400萬平方米，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過本地常住人口的改善型需求。

　　此外，中小城市既要去庫存，又要保證房地產(chǎn)固定投資不減，陷入兩難困境。防城港市一些官員介紹，廣西今年給防城港房地產(chǎn)行業(yè)下達(dá)的投資任務(wù)是75億元，預(yù)計全市將新增300萬平方米，處于“舊賬還不上，又要添新賬”的境地。

　　“新城新區(qū)規(guī)劃的激進(jìn)，背后是地方政府對土地指標(biāo)的狂熱追求。”華南城市規(guī)劃學(xué)會會長、暨南大學(xué)管理學(xué)院教授胡剛表示，每多一個人進(jìn)入城鎮(zhèn)化序列，與此對應(yīng)的人均建設(shè)用地指標(biāo)就多一些。例如，按照目前人均城市建設(shè)用地100平方米計算，20萬人口和40萬人口的土地指標(biāo)差別很大，后者潛在的土地出讓收益就更多，根由還是土地財政在作怪。

　　規(guī)劃泡沫需降溫

　　受訪專家表示，過度超前的新城新區(qū)規(guī)劃會給土地供應(yīng)、城市發(fā)展帶來一系列負(fù)面影響。

　　北京交通大學(xué)中國城鎮(zhèn)化研究中心主任趙堅認(rèn)為，新型城鎮(zhèn)化的新突破應(yīng)主要靠市場機(jī)制而不是政府主導(dǎo)。靠政府的行政手段增加中小城市數(shù)量會造成嚴(yán)重的資源“空間錯配”。人口之所以不向大都市之外的中小城市集聚，是因?yàn)槟抢餂]有多少工作機(jī)會；要為那些城市創(chuàng)造工作機(jī)會就要進(jìn)行新的投資，而這有可能造成新的產(chǎn)能過剩；而在那些中小城市進(jìn)行過大規(guī)模的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，由于人口流出或零增長會造成基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)能力的空置。

　　蔡翼飛等專家建議，從人的角度出發(fā)合理制定規(guī)劃，確定城市開發(fā)邊界。胡剛等人指出，國家可以在城市規(guī)劃的上一層次，在區(qū)域和省一級對發(fā)展方向、人口規(guī)劃給予控制，為下面提供參考，探索由上而下和由下而上相結(jié)合，而不是完全從下到上越做越大。

　　一些受訪基層干部表示，在規(guī)劃修訂方面，也要及時根據(jù)實(shí)際情況適時對規(guī)劃進(jìn)行適度調(diào)整，統(tǒng)籌好“一張藍(lán)圖干到底”和城市實(shí)際發(fā)展需要，注重規(guī)劃的延續(xù)性和科學(xué)性。“我們2008年曾制定了一個發(fā)展規(guī)劃，經(jīng)過幾年發(fā)展以后，發(fā)現(xiàn)規(guī)劃中城市居住用地的比例太高，隨后就調(diào)整規(guī)劃，優(yōu)化城市發(fā)展結(jié)構(gòu)。”北海市規(guī)劃局相關(guān)負(fù)責(zé)人說。

　　遼寧社會科學(xué)院副院長梁啟東說，要解決中國城鎮(zhèn)化的泡沫問題，克制大規(guī)模造城運(yùn)動，必須樹立理性的政績導(dǎo)向，明確科學(xué)的城鎮(zhèn)化方向，創(chuàng)新地方官員的考核機(jī)制。這些將是解決問題的根本所在。

　　“提高城鎮(zhèn)化率，并不是簡單的要人進(jìn)城購房，滿足了人的生活、工作需求，人自然會留下來。”許學(xué)強(qiáng)表示，對于中小城市來說，既要不斷完善教育、醫(yī)療等公共服務(wù)，也要提高產(chǎn)業(yè)支撐能力，提高就業(yè)水平和城市宜居環(huán)境，讓人愿意留、留得下。（記者 烏夢達(dá) 董建國 徐海濤）