“十三五”養(yǎng)老機(jī)構(gòu)全面改革 公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)“民營化”起步

　　未來五年的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展有了更細(xì)致的藍(lán)圖。7月6日，民政部、國家發(fā)改委正式印發(fā)《民政事業(yè)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》），明確將全面建成以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充、醫(yī)養(yǎng)相結(jié)合的多層次養(yǎng)老服務(wù)體系，增加養(yǎng)老服務(wù)和產(chǎn)品供給，并就社區(qū)養(yǎng)老等細(xì)化領(lǐng)域進(jìn)行了分節(jié)部署。北京商報(bào)記者發(fā)現(xiàn)，《規(guī)劃》側(cè)重解決當(dāng)前養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的難點(diǎn)，其中就包括備受矚目的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革，同時(shí)力促養(yǎng)老服務(wù)投融資機(jī)制創(chuàng)新、醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務(wù)相結(jié)合。

　　公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革全面推開

　　近年來，我國老齡化速度持續(xù)加快，截至去年，全國60歲以上的老人已經(jīng)達(dá)到了2.2億人，占總?cè)丝诒戎剡_(dá)16%左右，各類養(yǎng)老院也雨后春筍般涌現(xiàn)。然而頗受傳統(tǒng)老人推崇、護(hù)理經(jīng)驗(yàn)更豐富的公辦養(yǎng)老院卻仍面臨著“一床難求”的窘境，部分重點(diǎn)城市老年人要想入住公辦養(yǎng)老院需排隊(duì)數(shù)年甚至數(shù)十年。

　　與此同時(shí)，部分公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)還存在運(yùn)營活力不足、專業(yè)化程度低等情況，入住老人難得到全面照料。業(yè)內(nèi)認(rèn)為，出現(xiàn)上述情況，與公辦養(yǎng)老院的職能定位不明確、管理體制僵化、資源分配與利用不均衡密不可分，深入改革推陳出新迫在眉睫。

　　為此，在2013年部署公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)工作的基礎(chǔ)上，本次《規(guī)劃》明確，“十三五”期間將在全國范圍內(nèi)建立健全“公建民營”管理辦法，加大公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)實(shí)行“公建民營”試點(diǎn)工作力度。鼓勵(lì)政府投資新建、改建、購置的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，新建居民區(qū)按規(guī)定配建并移交給民政部門管理的養(yǎng)老設(shè)施，采取“公建民營”等方式，進(jìn)行社會(huì)化運(yùn)作。

　　不過，交由社會(huì)資本運(yùn)營的同時(shí)，這類養(yǎng)老院的公益職能仍將保留。《規(guī)劃》強(qiáng)調(diào)，實(shí)行“公建民營”的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，在優(yōu)先接收有入住需求的養(yǎng)老服務(wù)保障對象基礎(chǔ)上，閑置床位全部向失能或高齡社會(huì)老年人開放，確保繼續(xù)履行公益職能、確保資產(chǎn)安全。

　　中國社科院社會(huì)政策研究中心秘書長唐鈞認(rèn)為，養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)實(shí)行公建民營后，基層政府將由服務(wù)提供者轉(zhuǎn)型為服務(wù)監(jiān)督者，也實(shí)現(xiàn)了投資方向的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變，“今后政府只負(fù)責(zé)大型設(shè)施建設(shè)投資，日常運(yùn)營費(fèi)、小型設(shè)施建設(shè)費(fèi)均由社會(huì)經(jīng)營者投入，并且每年社會(huì)經(jīng)營者還會(huì)上交一部分利潤，作為機(jī)構(gòu)的折舊費(fèi)和發(fā)展基金”。

　　在唐鈞看來，公辦養(yǎng)老院“一床難求”的背后，隱藏著公辦、民營養(yǎng)老院面臨的不公平現(xiàn)狀，改革的核心目標(biāo)就是讓各類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在同一起跑線上公平競爭。他認(rèn)為，公辦養(yǎng)老院“先天”已經(jīng)得勢得益，政府沒有必要再給予特別的財(cái)政補(bǔ)貼，將它們推向市場，反而能夠促進(jìn)發(fā)展，“當(dāng)然，這樣的轉(zhuǎn)型也毋需一蹴而就，可以給出一定的年限，每年削減一部分財(cái)政補(bǔ)貼，逐步歸零，最終完全按市場規(guī)律辦”。

　　“推行公建民營的最終目的，是讓政府在養(yǎng)老市場中回歸本位，以前的政府既是裁判員也是運(yùn)動(dòng)員，自己制定規(guī)則，又自己建設(shè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，阻礙市場有序發(fā)展”，北京社會(huì)管理職業(yè)學(xué)院政策理論研究所所長成海軍表示，“事實(shí)上相關(guān)部門更應(yīng)發(fā)揮引導(dǎo)、監(jiān)管作用，努力營造公平、和諧的競爭環(huán)境，既像路燈一樣為民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)指引方向，也要像紅綠燈一樣加強(qiáng)監(jiān)督，合規(guī)的放行、違規(guī)的予以禁止，這樣的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)才是健康的”。

　　創(chuàng)新投融資機(jī)制 吸引民間投資

　　如果說公立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革是為破除國企、民企養(yǎng)老機(jī)構(gòu)不平等鋪路，創(chuàng)新投融資渠道則進(jìn)一步為民資入駐養(yǎng)老領(lǐng)域“撐腰”。由于國內(nèi)養(yǎng)老需求的急劇擴(kuò)大，目前起兜底作用的公辦養(yǎng)老院難以填補(bǔ)養(yǎng)老服務(wù)的巨大缺口，亟待民間資本予以補(bǔ)充。然而，前期投入高、利潤薄的產(chǎn)業(yè)特征，卻讓民資直面較長的“回本期”時(shí)頗有動(dòng)搖，各方呼吁給予民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)資金支持的聲音愈加響亮。

　　順應(yīng)這一呼聲，《規(guī)劃》明確將通過補(bǔ)助投資、貸款貼息、運(yùn)營補(bǔ)貼、購買服務(wù)等方式，支持社會(huì)力量創(chuàng)辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，重點(diǎn)鼓勵(lì)社會(huì)力量投資興辦面向失能、失智、高齡老年人的醫(yī)養(yǎng)結(jié)合型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和養(yǎng)護(hù)型、醫(yī)護(hù)型養(yǎng)老床位。同時(shí)支持境外資本投資養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，鼓勵(lì)民間資本對企業(yè)廠房、商業(yè)設(shè)施及其他可利用的社會(huì)資源進(jìn)行整合和改造，用于養(yǎng)老服務(wù)。

　　而在投融資機(jī)制方面，將支持符合條件的企業(yè)發(fā)行養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)債券，募集資金用于建設(shè)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施設(shè)備和提供養(yǎng)老服務(wù)，并大力推廣政府與社會(huì)資本合作，通過建立合理的“使用者付費(fèi)”機(jī)制等方式，增強(qiáng)吸引社會(huì)資本能力。

　　實(shí)際上，引導(dǎo)社會(huì)資本參與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)已多次被寫入中央和地方的政策中，也成為了社會(huì)的共識(shí)。今年3月，央行、民政部、銀監(jiān)會(huì)等五部門曾聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于金融支持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)加快發(fā)展的指導(dǎo)意見》，明確為促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展，將探索拓寬養(yǎng)老服務(wù)業(yè)貸款抵押擔(dān)保范圍，并推動(dòng)符合條件的養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)上市融資。

　　“這次扶持的特點(diǎn)，就是法無禁止皆可為，政府完全打開養(yǎng)老市場，并給予空前的金融政策扶持，允許民資在合理范圍內(nèi)的任何建設(shè)、運(yùn)營動(dòng)作，這能充分調(diào)動(dòng)各路民資的積極性，”成海軍告訴北京商報(bào)記者，“不過需要注意的是，前期刺激政策都需要兩到三年的消化期，方能真正釋放紅利，不能盲目追求立竿見影的效果。”

　　另有業(yè)內(nèi)人士提醒，要真正激發(fā)民營機(jī)構(gòu)對養(yǎng)老市場的補(bǔ)充作用，主管部門必須制定一套完整的市場規(guī)則，并嚴(yán)格遵照執(zhí)行，以幫助民資規(guī)避隨意性、盲目性和短期獲利性。民資也應(yīng)針對不同需求、不同層次的老年人群體，建設(shè)不同類型養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)、服務(wù)場所，而不是一味地追求豪華、高端。

　　醫(yī)養(yǎng)結(jié)合醫(yī)療費(fèi)用異地報(bào)銷可期

　　在高齡和失能、失智老人數(shù)量逐漸增加的背景下，醫(yī)養(yǎng)結(jié)合也成為了眾多養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的主攻方向，但高昂的醫(yī)療費(fèi)用曾一度成為這一模式落地的掣肘。直到今年6月，國家衛(wèi)計(jì)委、民政部共同發(fā)布《關(guān)于遴選國家級醫(yī)養(yǎng)結(jié)合試點(diǎn)單位的通知》，明確我國將遴選國家級醫(yī)養(yǎng)結(jié)合試點(diǎn)單位，試點(diǎn)地區(qū)可享受醫(yī)養(yǎng)結(jié)合優(yōu)惠扶持政策，其中就包括將符合規(guī)定的醫(yī)療、康復(fù)和護(hù)理費(fèi)用納入醫(yī)保支付范圍。

　　在此基礎(chǔ)上，《規(guī)劃》對醫(yī)養(yǎng)結(jié)合模式進(jìn)一步細(xì)化，提出符合條件的可按規(guī)定與基本醫(yī)療保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)簽訂基本醫(yī)療保險(xiǎn)定點(diǎn)服務(wù)協(xié)議，入住的老年人可就地享受醫(yī)保報(bào)銷待遇。鼓勵(lì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與周邊醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)開展多種形式的協(xié)議合作，加強(qiáng)老年病醫(yī)院、康復(fù)醫(yī)院、護(hù)理院、臨終關(guān)懷機(jī)構(gòu)建設(shè)。這意味著醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的康復(fù)、護(hù)理費(fèi)用，或?qū)⑾硎艿疆惖蒯t(yī)保保險(xiǎn)待遇。值得一提的是，國家衛(wèi)計(jì)委副主任金小桃曾透露，我國健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)體系將在2020年初步形成，屆時(shí)居民就將享受到互聯(lián)網(wǎng)健康咨詢、醫(yī)保聯(lián)網(wǎng)異地結(jié)算等服務(wù)。

　　此外，《規(guī)劃》還明確將選擇有條件、有代表性的地區(qū)進(jìn)行醫(yī)養(yǎng)結(jié)合試點(diǎn)，規(guī)劃建設(shè)一批特色鮮明、示范性強(qiáng)的醫(yī)養(yǎng)結(jié)合試點(diǎn)項(xiàng)目，實(shí)施養(yǎng)老服務(wù)信息惠民和養(yǎng)老機(jī)構(gòu)遠(yuǎn)程醫(yī)療合作等試點(diǎn)專項(xiàng)，推進(jìn)智慧醫(yī)養(yǎng)護(hù)一體化發(fā)展。

　　盡管頂層設(shè)計(jì)已經(jīng)鋪開，但這項(xiàng)惠老政策的落地還面臨著多道關(guān)卡。曾有多家養(yǎng)老企業(yè)向北京商報(bào)記者反映，雖然各地紛紛開始出臺(tái)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機(jī)構(gòu)醫(yī)保資格“綠色通道”等扶持制度，但截至目前，不論是醫(yī)療機(jī)構(gòu)投建醫(yī)養(yǎng)結(jié)合設(shè)施，還是養(yǎng)老企業(yè)開辦醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機(jī)構(gòu)仍然要面臨巨大阻礙。比如某養(yǎng)老企業(yè)就表示，現(xiàn)在社會(huì)資本在北京要投建一家醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，可能需要兩年左右才能獲得定點(diǎn)醫(yī)保資格，手續(xù)相當(dāng)繁瑣。

　　“要改變醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機(jī)構(gòu)面臨的冗長審批流程，關(guān)鍵在于打破部門分割，建立涵蓋醫(yī)療衛(wèi)生和養(yǎng)老服務(wù)兩方權(quán)限的機(jī)構(gòu)統(tǒng)一審核，避免出現(xiàn)互不認(rèn)可標(biāo)準(zhǔn)的情況，拖延時(shí)間”，北京青年政治學(xué)院社工系老年研究室主任李紅武表示。

　　與此同時(shí)，醫(yī)療資源的緊缺也逐漸顯現(xiàn)，不少慢性病、退行性疾病患者需要康復(fù)治療，但市場需求與供給脫節(jié)，服務(wù)設(shè)施不足，全科醫(yī)生不足。另一方面，當(dāng)前我國老年醫(yī)療、護(hù)理機(jī)構(gòu)的從業(yè)人員數(shù)量不足、質(zhì)量不高，不能滿足老年人多元化需求，同時(shí)從業(yè)人員工資低、工作量大、流動(dòng)性大，一定程度上制約了長期醫(yī)養(yǎng)結(jié)合管理模式的形成與發(fā)展。業(yè)內(nèi)認(rèn)為，這反映出我國相應(yīng)培訓(xùn)體質(zhì)尚不健全。

　　“需要注意的是，在醫(yī)療護(hù)理人員之外，目前養(yǎng)老機(jī)構(gòu)還存在一類日常起居的護(hù)理人員，這些護(hù)工的資質(zhì)要求不高，只要能判斷出老人潛在的危險(xiǎn)，并及時(shí)向醫(yī)療人員求助即可，”李紅武告訴北京商報(bào)記者，“因而這類人才的培訓(xùn)，完全可以交給專業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，無需扎堆進(jìn)入專業(yè)院校培養(yǎng)，節(jié)約下的資源可以培訓(xùn)更多護(hù)理人員。”（蔣夢惟 張暢）