李佐軍

　　習(xí)近平同志指出：“走向生態(tài)文明新時(shí)代，建設(shè)美麗中國(guó)，是實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)的重要內(nèi)容。”建設(shè)生態(tài)文明、走向生態(tài)文明新時(shí)代，加強(qiáng)生態(tài)文明制度建設(shè)是關(guān)鍵。加強(qiáng)生態(tài)文明制度建設(shè)的一個(gè)緊要環(huán)節(jié)，則是推進(jìn)供給側(cè)改革。

　　建設(shè)生態(tài)文明關(guān)鍵在制度

　　生態(tài)文明建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，具有“五全”特點(diǎn)。一是生態(tài)環(huán)境保護(hù)需要“全領(lǐng)域”覆蓋，即覆蓋所有國(guó)土、城鄉(xiāng)、山水林田湖和各個(gè)行業(yè)。二是生態(tài)環(huán)境保護(hù)需要“全環(huán)節(jié)”管理，將山水林田湖視為一個(gè)整體，進(jìn)行全流程管理，嚴(yán)防源頭、嚴(yán)控過(guò)程，對(duì)造成環(huán)境污染后果的更要嚴(yán)懲。三是生態(tài)環(huán)境保護(hù)需要“全天候”推動(dòng)，堅(jiān)持全天24小時(shí)不間斷行動(dòng)以防止晚上偷排等情況發(fā)生，堅(jiān)持連續(xù)多年持續(xù)推動(dòng)。四是生態(tài)環(huán)境保護(hù)需要“全手段”實(shí)施，即綜合運(yùn)用法律、行政、市場(chǎng)和道德等手段推動(dòng)。五是生態(tài)環(huán)境保護(hù)需要“全社會(huì)”行動(dòng)，讓政府、企業(yè)、公眾等各個(gè)主體共同行動(dòng)起來(lái)。

　　“全領(lǐng)域”覆蓋需要通過(guò)全國(guó)統(tǒng)一的生態(tài)文明制度特別是統(tǒng)一的治理體制進(jìn)行協(xié)調(diào)，以避免出現(xiàn)東部污染向中西部轉(zhuǎn)移、城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移、陸地污染向水體轉(zhuǎn)移、工業(yè)污染向農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移等情況。“全環(huán)節(jié)”管理需要從源頭、過(guò)程、結(jié)果三個(gè)基本環(huán)節(jié)設(shè)計(jì)生態(tài)文明制度，存量生態(tài)環(huán)境問(wèn)題重在結(jié)果環(huán)節(jié)的治理，增量生態(tài)環(huán)境問(wèn)題重在源頭、過(guò)程環(huán)節(jié)的治理，要將三個(gè)基本環(huán)節(jié)的治理制度有機(jī)銜接起來(lái)，以形成最好的整體治理效果。“全天候”推動(dòng)需要在生態(tài)文明制度設(shè)計(jì)上考慮特殊時(shí)段，如夜間、放假期間、經(jīng)濟(jì)高增長(zhǎng)期間的制度漏洞和制度有效性問(wèn)題，以提高生態(tài)文明建設(shè)的整體效果。“全手段”實(shí)施就是要運(yùn)用所有制度手段，如法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)、行政管理、總量控制、市場(chǎng)交易等制度來(lái)建設(shè)生態(tài)文明，同時(shí)要形成與生態(tài)文明建設(shè)相適應(yīng)的道德風(fēng)尚、思想觀念等。

　　這里尤其要強(qiáng)調(diào)，建設(shè)生態(tài)文明需要強(qiáng)化“全社會(huì)”行動(dòng)的制度保障。個(gè)人、企業(yè)、政府部門(mén)既是能源資源的消耗者和污染物的排放者，也是生態(tài)文明的建設(shè)者。生態(tài)文明建設(shè)具有外部性，排放者損害了社會(huì)效益，但個(gè)人收益卻很大；建設(shè)者增加了社會(huì)效益，但個(gè)人收益卻很小。這正是當(dāng)下生態(tài)文明建設(shè)的難點(diǎn)所在。解決這一問(wèn)題，需要通過(guò)科學(xué)的制度設(shè)計(jì)使各個(gè)主體的付出與回報(bào)對(duì)稱(chēng)、損害與懲罰對(duì)稱(chēng)、責(zé)權(quán)利對(duì)稱(chēng)，并承擔(dān)其應(yīng)有職責(zé)。政府主要是制定法律、法規(guī)、政策、規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)，開(kāi)展試點(diǎn)，提供公共服務(wù)；企業(yè)應(yīng)努力提高效率，降低能源資源消耗，減少環(huán)境污染；社會(huì)組織應(yīng)發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，開(kāi)展形式多樣的生態(tài)文明建設(shè)活動(dòng)；公眾應(yīng)樹(shù)立生態(tài)文明意識(shí)，盡量減少能源資源消耗，減少浪費(fèi)，控制污染排放。

　　生態(tài)文明制度建設(shè)離不開(kāi)供給側(cè)改革

　　生態(tài)文明建設(shè)與供給側(cè)改革有著密切關(guān)系。生態(tài)文明建設(shè)的本質(zhì)是推動(dòng)綠色發(fā)展，而綠色發(fā)展的關(guān)鍵是以盡可能少的能源資源消耗和環(huán)境破壞來(lái)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。綠色發(fā)展是“綠色”與“發(fā)展”的有機(jī)結(jié)合，是“既要金山銀山，也要綠水青山”。綠色可用“低消耗、低污染、低排放”來(lái)表示，發(fā)展可用“高效率、高效益、高循環(huán)”來(lái)表示，綠色發(fā)展則可用“消耗和排放生產(chǎn)率”（產(chǎn)出量/消耗量和排放量）來(lái)表示。作為分母的消耗量和排放量包括各種能源資源的消耗量和“三廢”、二氧化碳等的排放量，作為分子的產(chǎn)出量可用GDP或國(guó)民收入來(lái)表示。能源資源消耗量和污染排放量越少，產(chǎn)出量越高，則綠色發(fā)展水平越高。綠色發(fā)展的核心是提高單位能源資源消耗或單位污染排放的產(chǎn)出率。而供給側(cè)改革的重要目的也是通過(guò)制度改革提高全要素生產(chǎn)率，以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。因此，從提高效率的角度看，生態(tài)文明建設(shè)與供給側(cè)改革是相通的。

　　建設(shè)生態(tài)文明的重點(diǎn)是從源頭控制和減少能源資源消耗和污染排放。做到這一點(diǎn)必須提高全要素生產(chǎn)率，而提高全要素生產(chǎn)率正是供給側(cè)改革的要義所在。當(dāng)前，全國(guó)上下都在討論供給側(cè)改革，一些人將供給側(cè)改革簡(jiǎn)單地理解為淘汰落后產(chǎn)能、優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)以實(shí)現(xiàn)與需求結(jié)構(gòu)的對(duì)接。這確實(shí)是供給側(cè)改革的重要內(nèi)容，但若局限于此，就忽略了“結(jié)構(gòu)性改革”，沒(méi)有抓住供給側(cè)改革的要義。“供給側(cè)改革”是指從供給側(cè)入手推進(jìn)的改革；“結(jié)構(gòu)性改革”是指針對(duì)造成經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性問(wèn)題的制度性矛盾推進(jìn)的改革；“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”是指從供給側(cè)入手、針對(duì)造成經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性問(wèn)題的制度性矛盾推進(jìn)的改革。所以，供給側(cè)改革是指供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的要義是提高效率，淘汰落后產(chǎn)能和優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)的目的就是為了提高經(jīng)濟(jì)效率，而不是為淘汰而淘汰或?yàn)閮?yōu)化而優(yōu)化。

　　可見(jiàn)，推進(jìn)供給側(cè)改革一定要改革制度，并非有些人理解的優(yōu)化產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品結(jié)構(gòu)那么簡(jiǎn)單。供給側(cè)改革的目的在于從源頭上減少能源資源消耗和環(huán)境污染，所以供給側(cè)改革包括所有可提高效率的改革。實(shí)踐中，可分為針對(duì)主體的改革，如創(chuàng)業(yè)就業(yè)制度改革、國(guó)有企業(yè)改革、壟斷行業(yè)改革、政府機(jī)構(gòu)改革、行政審批制度改革、干部考核制度改革等；針對(duì)要素的改革，如土地制度改革、資源產(chǎn)權(quán)制度改革、金融制度改革、環(huán)境制度改革、科技制度改革、教育人才制度改革、信息管理制度改革等；針對(duì)結(jié)構(gòu)的改革，如戶籍制度改革、城鄉(xiāng)差別福利制度改革、養(yǎng)老和醫(yī)療衛(wèi)生制度改革、價(jià)格制度改革等。

　　把握生態(tài)文明制度建設(shè)中供給側(cè)改革的著力點(diǎn)

　　推進(jìn)針對(duì)主體的改革。生態(tài)文明建設(shè)需要全社會(huì)各個(gè)主體共同行動(dòng)，如果每個(gè)主體都能采取節(jié)約資源、治理環(huán)境、愛(ài)護(hù)生態(tài)的行動(dòng)，則生態(tài)文明建設(shè)必成。而要調(diào)動(dòng)各個(gè)主體建設(shè)生態(tài)文明的積極性，一方面要制定激勵(lì)政策，另一方面要推進(jìn)各個(gè)主體自身的改革，消除其浪費(fèi)資源、破壞環(huán)境的制度根源。改革重點(diǎn)是國(guó)有企業(yè)改革和政府改革。對(duì)國(guó)有企業(yè)而言，要通過(guò)混合所有制改革、國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革、國(guó)有資產(chǎn)收益分配制度改革、公司治理制度改革、人事制度改革、壟斷行業(yè)準(zhǔn)入制度改革、能源資源價(jià)格改革等，減少和抑制壟斷，促進(jìn)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)，優(yōu)化資源配置，減少資源消耗和浪費(fèi)。對(duì)政府來(lái)說(shuō)，要通過(guò)以簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)等為重點(diǎn)的行政管理體制改革、政府機(jī)構(gòu)改革、審批制度改革、商事制度改革、干部考核制度改革等，轉(zhuǎn)變職能，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員，強(qiáng)化公共服務(wù)，減少對(duì)市場(chǎng)的直接干預(yù)，降低企業(yè)成本，激發(fā)企業(yè)創(chuàng)新活力，減少企業(yè)和政府對(duì)資源環(huán)境的依賴(lài)，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。

　　推進(jìn)針對(duì)生產(chǎn)要素的改革。供給側(cè)也就是生產(chǎn)側(cè)，總供給可用生產(chǎn)函數(shù)來(lái)表示，產(chǎn)量由生產(chǎn)要素投入和全要素生產(chǎn)率共同決定，全要素生產(chǎn)率又由制度變革、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、要素升級(jí)“三大發(fā)動(dòng)機(jī)”決定。其中，要素投入是指勞動(dòng)、資本、土地、資源、環(huán)境等生產(chǎn)要素“量的增加”；要素升級(jí)是指生產(chǎn)要素“質(zhì)的提升”，包括技術(shù)進(jìn)步、人力資本提升、知識(shí)增長(zhǎng)、信息化等。需要強(qiáng)調(diào)的是，好環(huán)境是一種容易被忽視的重要生產(chǎn)要素。為此，要重點(diǎn)推進(jìn)針對(duì)要素有效投入和要素升級(jí)的改革，特別是符合供給側(cè)改革要義的促進(jìn)要素升級(jí)方面的改革：通過(guò)推進(jìn)科技制度改革，優(yōu)化科技資源配置，調(diào)動(dòng)科研人員積極性，提高科技對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率，減少經(jīng)濟(jì)對(duì)資源環(huán)境的依賴(lài)程度，促進(jìn)綠色低碳技術(shù)進(jìn)步和綠色低碳產(chǎn)業(yè)發(fā)展；通過(guò)推進(jìn)教育人才制度改革，不斷提高全民素質(zhì)，增加人力資本，實(shí)現(xiàn)人才各得其所、各盡其才，提高勞動(dòng)生產(chǎn)率，降低能源資源消耗率；通過(guò)金融制度改革，優(yōu)化資金配置，降低企業(yè)融資成本，發(fā)展綠色金融；通過(guò)土地制度改革，抑制土地財(cái)政，優(yōu)化土地資源配置，減少土地浪費(fèi)，提高土地利用效率；通過(guò)資源產(chǎn)權(quán)制度改革，明確資源保護(hù)主體及其責(zé)任，避免“公地悲劇”，減少資源消耗和浪費(fèi)；通過(guò)環(huán)境制度改革，明確環(huán)境治理和生態(tài)文明建設(shè)的主體及其責(zé)任，劃定生態(tài)紅線，推進(jìn)生態(tài)環(huán)境產(chǎn)品交易，遏制環(huán)境污染惡化趨勢(shì)。

　　推進(jìn)針對(duì)結(jié)構(gòu)的改革。結(jié)構(gòu)優(yōu)化可提高效率、減少能源資源消耗和環(huán)境污染。實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)優(yōu)化要結(jié)合新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化、區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化和國(guó)際化等來(lái)推進(jìn)。比如，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，可以使農(nóng)民從較低效率的農(nóng)業(yè)和農(nóng)村轉(zhuǎn)移到較高效率的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城市。由于城鎮(zhèn)具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)和聚集效應(yīng)，可以集中分享基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，可以集中治污，因而可從總體上提高國(guó)民經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行效率，減少單位GDP的能源資源消耗和環(huán)境污染。區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化則意味著區(qū)域分工協(xié)作的深化。根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，分工協(xié)作加深可極大提高效率，達(dá)到節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境的效果。當(dāng)前，阻礙結(jié)構(gòu)優(yōu)化的制度還比較多，如戶籍制度、城鄉(xiāng)差別福利保障制度、城鄉(xiāng)不統(tǒng)一的土地制度、行政區(qū)劃制度等。因此，要加快推進(jìn)戶籍制度改革，消除人口自由流動(dòng)的障礙，推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，讓更多農(nóng)民共享現(xiàn)代城市文明；加快推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度改革，盡快形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的養(yǎng)老、醫(yī)療衛(wèi)生、低保、公共服務(wù)等制度；加快推進(jìn)土地制度改革，建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，保障農(nóng)民土地權(quán)益，優(yōu)化土地資源配置；推進(jìn)行政區(qū)劃制度改革，如推進(jìn)省直管縣改革等，減少管理層級(jí)，實(shí)現(xiàn)責(zé)權(quán)利對(duì)稱(chēng)。通過(guò)這些針對(duì)結(jié)構(gòu)的改革，可以促進(jìn)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，減少能源資源消耗和環(huán)境污染，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。

　?。ㄗ髡邽閲?guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長(zhǎng)）