【光明論•2016年“兩會(huì)”前瞻】

　　編者按黨的十八大以來，習(xí)近平總書記高度重視民生工作，多次發(fā)表重要論述。他明確提出“五大發(fā)展理念”，把共享作為發(fā)展的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。堅(jiān)持共享發(fā)展，必須建立更加公平更可持續(xù)的社會(huì)保障制度。落實(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于共享發(fā)展和社會(huì)保障的有關(guān)講話精神，特別需要有能夠完整、客觀、理性地反映中國社會(huì)保障改革與制度建設(shè)進(jìn)程的綜合評(píng)估報(bào)告。就此，中國社會(huì)保障學(xué)會(huì)組織30多位知名社會(huì)保障專家學(xué)者編寫《中國社會(huì)保障發(fā)展報(bào)告•2016》，2016年2月由人民出版社隆重推出。

　　2016年“兩會(huì)”召開之際，光明網(wǎng)聯(lián)合中國社會(huì)保障學(xué)會(huì)、人民出版社，以系列文章的方式推出《中國社會(huì)保障發(fā)展報(bào)告•2016》的核心觀點(diǎn)，對(duì)中國社會(huì)保障改革與體系建設(shè)進(jìn)行全景式跟蹤評(píng)價(jià)和政策建言，由光明網(wǎng)理論獨(dú)家刊發(fā)，以饗讀者。

　　系列之十：

　　農(nóng)村扶貧開發(fā)：新進(jìn)展、新舉措與新問題

　　作者：中國社會(huì)保障學(xué)會(huì)秘書長、中國人民大學(xué)教授　楊立雄

　　一、“十二五”農(nóng)村扶貧開發(fā)的重要進(jìn)展

　　1986年，我國政府大規(guī)模開展農(nóng)村扶貧開發(fā)，到2010年，減少農(nóng)村貧困人口1億人，取得了令世界矚目的反貧困成就。經(jīng)過二十多年的扶貧開發(fā)，農(nóng)村貧困人口分布從原來的集中連片向“大分散，小集中”的狀態(tài)發(fā)展，“整村推進(jìn)”目標(biāo)瞄準(zhǔn)的精確度下降。與此同時(shí)，在貧困老年化和殘疾老年化的雙重作用下，老弱病殘及生存于惡劣環(huán)境地區(qū)的貧困人口比例快速上升，脫貧難度加大。另外，“十一五”期間農(nóng)村居民人均收入快速增長，貧困線與收入的比值持續(xù)走低。

　　面對(duì)貧困的新變化，“十二五”期間，農(nóng)村扶貧開發(fā)采取了以下新措施：（1）大幅度提高農(nóng)村貧困線。將農(nóng)民人均純收入2300元(2010年不變價(jià))作為新的國家扶貧標(biāo)準(zhǔn)。按購買力平價(jià)計(jì)算，新標(biāo)準(zhǔn)已接近世界銀行的“1天1美元”的貧困標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)2010年不變價(jià)計(jì)算得到的2014年貧困標(biāo)準(zhǔn)（2800元）已超過了世界銀行2015年的新標(biāo)準(zhǔn)（每人每天1.9美元）。（2）改革目標(biāo)瞄準(zhǔn)方法。中央根據(jù)貧困人口分布的變化，由“整村推進(jìn)”改為集中連片開發(fā)，在全國共劃分了14個(gè)集中連片特殊困難地區(qū)、680個(gè)縣作為脫貧攻堅(jiān)的主戰(zhàn)場(chǎng)，國家集中力量，徹底改變這些地區(qū)的落后面貌。（3）實(shí)施精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略。2013年11月，習(xí)近平總書記考察湖南湘西，首次提出“精準(zhǔn)扶貧”的戰(zhàn)略構(gòu)想。此后，習(xí)近平多次闡明精準(zhǔn)扶貧的重要意義。隨后，國務(wù)院扶貧辦多次下發(fā)文件，加快了精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制的建立，加強(qiáng)了建檔立卡工作。目前，精準(zhǔn)扶貧已成為打贏脫貧攻堅(jiān)的戰(zhàn)略方針。

　　“十二五”期間，中央加大了財(cái)政扶貧力度。大口徑計(jì)算的中央財(cái)政扶貧支出，2011年－2014年合計(jì)達(dá)到13572億元，小口徑計(jì)算的中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金達(dá)到1441.15億元。“十二五”期間農(nóng)村扶貧開發(fā)取得了明顯成效：現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下的貧困人口從2010年的1.66億人口減少到2015年的6000萬人左右；貧困縣農(nóng)民人均純收入翻了一番，增幅連續(xù)5年高于全國農(nóng)村平均水平；連片特困地區(qū)自然村通路、通電、通電話的比例均超過90%，農(nóng)戶參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療的比例接近100%。

　　二、“十三五”的新舉措：精準(zhǔn)之下的脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)

　　“十三五”期間，農(nóng)村貧困將會(huì)發(fā)生以下變化。首先，貧困人口分布將進(jìn)一步分散。2014年，在2800元/人的標(biāo)準(zhǔn)下，河南、湖南、廣西、四川、貴州、云南等六個(gè)省的貧困人口均超過500萬人，其貧困人口總數(shù)占全國貧困人口的比例接近50%。隨著這些省市精準(zhǔn)扶貧的推進(jìn)，這些地區(qū)的貧困人口分布將呈現(xiàn)由“面”到“點(diǎn)”的分布狀態(tài)。另外，集中連片特困地區(qū)的貧困人口分布也將進(jìn)一步碎片化，而分布于片區(qū)外的貧困人口比例將會(huì)上升。這將導(dǎo)致目標(biāo)定位的精確度下降，貧困家庭的尋找成本上升，扶貧開發(fā)成本快速上升。其次，“貧困內(nèi)核”將進(jìn)一步固化。未來五年，農(nóng)村老齡化將會(huì)加速，老年空巢家庭逐步上升，家庭養(yǎng)老功能進(jìn)一步弱化，老年貧困人口占總貧困人口的比例將達(dá)到50%，農(nóng)村貧困殘疾人的數(shù)量將超過1000萬人。此外，還有大量人口生活在自然條件極為惡劣的環(huán)境中，一些地區(qū)已陷入“環(huán)境脆弱-貧困-環(huán)境退化-進(jìn)一步貧困"惡性循環(huán)圈。由上述人群形成的“貧困內(nèi)核”將進(jìn)一步固化，脫貧難度加大。

　　未來五年，經(jīng)濟(jì)增速還會(huì)下降，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)面臨調(diào)整，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展和勞動(dòng)力輸出面臨較大壓力。同時(shí)，財(cái)政收入增速下降，這對(duì)農(nóng)村扶貧開發(fā)的投入產(chǎn)生一定影響。但是即便如此，中央以非凡勇氣向全社會(huì)承諾，到2020年農(nóng)村貧困人口全部脫貧，實(shí)現(xiàn)“兩不愁、三保障”的目標(biāo)。

　　面對(duì)艱巨的脫貧任務(wù)和嚴(yán)峻的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，最高領(lǐng)導(dǎo)層對(duì)農(nóng)村貧困問題給予了高度關(guān)注。早在2012年12月29日，在擔(dān)任中共中央總書記后的44天，習(xí)近平就對(duì)地處集中連片特困地區(qū)的河北省阜平縣進(jìn)行了考察；2013年11月，習(xí)近平總書記又赴湖南湘西自治州考察農(nóng)村貧困問題。2015年，習(xí)近平總書記對(duì)農(nóng)村貧困問題多次給予批示和指示；10月16日，習(xí)近平出席2015減貧與發(fā)展高層論壇時(shí)，首次提出未來5年使現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)下7000多萬貧困人口全部脫貧的目標(biāo)；11月27-28日，習(xí)近平出席中央扶貧工作會(huì)議，把消除貧困、改善民生、逐步實(shí)現(xiàn)共同富裕提升到社會(huì)主義的本質(zhì)要求和黨的使命的高度。

　　2015年11月，中共中央發(fā)布關(guān)于制定十三五規(guī)劃的建議稿，農(nóng)村扶貧開發(fā)作為主要組成部分被列入規(guī)劃，提出實(shí)施精準(zhǔn)扶貧和精準(zhǔn)脫貧、對(duì)貧困縣重點(diǎn)考核脫貧成效、加大中央和省級(jí)財(cái)政扶貧投入等建議，這充分表明了黨和政府對(duì)扶貧開發(fā)工作的重視。2015年11月29日，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》，對(duì)“十三五”農(nóng)村反貧困做出安排部署。

　　為進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作，中央改革農(nóng)村扶貧工作機(jī)制，實(shí)行中央統(tǒng)籌、?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）負(fù)總責(zé)、市（地）縣抓落實(shí)的領(lǐng)導(dǎo)體制。為使農(nóng)村扶貧任務(wù)落到實(shí)處，中央改革考核機(jī)制，逐級(jí)立下軍令狀。2015年11月27日-28日，中央扶貧開發(fā)工作會(huì)議召開期間，中央首先與22個(gè)中西部省市自治區(qū)的一把手簽訂軍令狀，實(shí)行最嚴(yán)格的考核督查問責(zé)，確保中央制定的脫貧攻堅(jiān)政策盡快落地。

　　“十三五”將進(jìn)一步加大中央和省級(jí)財(cái)政扶貧投入，中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金規(guī)模每年將保持較大幅度增長，一般性轉(zhuǎn)移支付資金、涉及民生專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金和中央預(yù)算內(nèi)投資進(jìn)一步向貧困地區(qū)、貧困人口傾斜。國家在貧困地區(qū)安排的公益性建設(shè)項(xiàng)目，取消縣及縣以下以及西部地區(qū)連片特困地區(qū)地市級(jí)配套資金。

　　上述措施為打贏脫貧功堅(jiān)戰(zhàn)提供了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

　　三、新時(shí)期農(nóng)村扶貧開發(fā)需要妥善解決的主要問題

　　1.需要正確理解脫貧攻堅(jiān)的目標(biāo)。在打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的過程，要防止只重“脫貧”忽視“解困”的做法。為了脫貧，一些地方采取打殲滅戰(zhàn)的做法，集中各種資源投入貧困地區(qū)和貧困家庭；還有一些地方，自恃財(cái)力雄厚，采取“以錢養(yǎng)貧”的做法，將貧困家庭納入各種保障中。這些做法在短期內(nèi)確實(shí)能取得一定成效，但是一旦扶貧項(xiàng)目終止、扶貧政策用盡、扶貧人員撤離，這些家庭將又會(huì)很快返貧。打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，“脫貧”是最低目標(biāo)，“解困”才是最終目標(biāo)。打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，不應(yīng)止于“脫貧”，而要樹立更高目標(biāo)－“解困”，做到“扶得起，站得住”。要讓貧困者“解困”，不僅要改善貧困地區(qū)的發(fā)展環(huán)境，培育有特色的產(chǎn)業(yè)，更要加強(qiáng)貧困家庭的人力資源開發(fā)，消除貧困文化，激發(fā)其脫貧的主動(dòng)性。

　　2.正確處理政府和社會(huì)的關(guān)系?！蛾P(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》確立了 “中央統(tǒng)籌、?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）負(fù)總責(zé)、市（地）縣抓落實(shí)”的工作機(jī)制，加強(qiáng)了黨委在農(nóng)村扶貧開發(fā)中的領(lǐng)導(dǎo)作用，確立了政府在農(nóng)村扶貧開發(fā)中的主導(dǎo)地位。但是黨政主導(dǎo)農(nóng)村扶貧開發(fā)，并不表示政府要唱“獨(dú)角戲”。精準(zhǔn)扶貧是一項(xiàng)專業(yè)性很強(qiáng)的工作，需要掌握殘疾人的家庭經(jīng)濟(jì)、人力資源等要素，更要綜合利用各種自然資源和社會(huì)資源，制定個(gè)性化的方案，并檢查督促落實(shí)方案。上述工作可由社會(huì)組織承擔(dān)。社會(huì)組織不僅能提供專業(yè)的服務(wù)，而且效率更高，因此要大力培育和支持國內(nèi)外社會(huì)組織參與參與扶貧活動(dòng)。

　　3.要合理運(yùn)用“開發(fā)”和“保障”兩種手段。扶貧開發(fā)和社會(huì)保障是當(dāng)前農(nóng)村反貧困的兩個(gè)重要手段，扶貧開發(fā)的重點(diǎn)在“開發(fā)”，即發(fā)展貧困地區(qū)的生產(chǎn)力，通過多種方式和途徑，采取綜合配套措施，幫助農(nóng)村貧困人口脫貧，因而是一種經(jīng)濟(jì)手段。社會(huì)保障的重點(diǎn)在“保障”，通過建立和完善農(nóng)村社會(huì)保障制度和公共服務(wù)體系，緩解貧困，并預(yù)防貧困的發(fā)生，因而是一種社會(huì)政策。隨著精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的實(shí)施，兩者的邊界被打破，“開發(fā)”與“保障”的關(guān)系需要重新梳理，包括：如何平衡“開發(fā)”與“保障”兩種手段，從而既能防止福利依賴，又能有效保障困難群全的基本生活？哪些人員區(qū)分“開發(fā)對(duì)象”和“保障對(duì)象”？民政部門與扶貧部門如何分工？低保對(duì)象數(shù)據(jù)庫與建檔立卡數(shù)據(jù)庫如何對(duì)接？等等。

　　4.合理定位“扶者”角色。在扶貧過程中，外來的“扶者”常將自己定位為三種角色，即“領(lǐng)導(dǎo)者”、“父愛主義者”或“他者”。“領(lǐng)導(dǎo)者”的扶貧方式要求“被扶者”遵守或服從“扶者”制定的扶貧計(jì)劃，一切按既定的方案行事；“父愛主義者”的扶貧方式則包辦了“被扶者”的一切事務(wù)，對(duì)“被扶者”的要求盡量滿足；“他者”的扶貧方式則以居高臨下或“局外人”的方式看待“被扶者”，不愿深入了解貧困者的所想所需，不愿傾聽“被扶者”的聲音。上述三種定位，均沒有處理好“扶者”與“被扶者”的關(guān)系，沒有將“被扶者”看成是合作伙伴關(guān)系，沒有激發(fā)“被扶者”的主動(dòng)性，故易遭到“被扶者”的消極應(yīng)對(duì)甚至抵觸，一些“被扶者”成為“看客”，還有一些“被扶者”在遭遇挫折后退回原來的生活方式，“扶者”也因此產(chǎn)生嚴(yán)重的挫敗感。可以說，合理定位“扶者”的角色，關(guān)系到打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的成敗。

　　（本文摘自中國社會(huì)保障學(xué)會(huì)組織編寫、鄭功成主編、人民出版社2016年2月出版的《中國社會(huì)保障發(fā)展報(bào)告·2016》之中國農(nóng)村扶貧開發(fā)發(fā)展報(bào)告，文章標(biāo)題為編者所加。）