對于我國農(nóng)村留守兒童這一特殊群體的關(guān)愛保護有了國家層面的制度，2月14日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護工作的意見》（以下簡稱“意見”）。

　　中國青年報記者查閱、梳理相關(guān)政策和公開資料后發(fā)現(xiàn)，我國留守兒童的統(tǒng)計口徑、最新數(shù)據(jù)，目前尚無官方說法，被普遍引用的是全國婦聯(lián)在2013年發(fā)布的有關(guān)留守兒童報告中的統(tǒng)計數(shù)據(jù)：全國共有農(nóng)村留守兒童6102.6萬人。

　　從現(xiàn)有的國家政策法規(guī)文件內(nèi)容來看，只有《國務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》《中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》《中國兒童發(fā)展綱要（2011-2020年）》3個文件明確提及了農(nóng)村留守兒童，但是多為綱領(lǐng)性或倡導(dǎo)性規(guī)定，缺乏有操作性的具體規(guī)定。

　　意見首次明確，留守兒童是指父母雙方外出務(wù)工或一方外出務(wù)工另一方無監(jiān)護能力、不滿十六周歲的未成年人。意見同時指出，農(nóng)村留守兒童問題是我國經(jīng)濟社會發(fā)展中的階段性問題，是我國城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡、公共服務(wù)不均等、社會保障不完善等問題的深刻反映。目前農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護工作中的薄弱環(huán)節(jié)突出表現(xiàn)在家庭監(jiān)護缺乏監(jiān)督指導(dǎo)、關(guān)愛服務(wù)體系不完善、救助保護機制不健全等方面。

　　“這是國務(wù)院出臺的首個有關(guān)農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護的政策性文件，其中提出的強制報告、應(yīng)急處置等保護農(nóng)村留守兒童的制度和措施都有突破性意義，國務(wù)院在春節(jié)長假后的第一天印發(fā)意見，力圖使農(nóng)村留守兒童這一社會問題得到基層政府的充分重視，積極意義值得肯定。”全國律協(xié)未成年人保護專業(yè)委員會主任、北京青少年法律援助與研究中心主任佟麗華對中國青年報記者表示。

　　“孩子不僅是家庭的，也是國家的”

　　在接受調(diào)查的6100多名我國中西部農(nóng)村留守兒童中，留守女童面臨著獨自居住、遭受日常精神傷害、人身傷害、衛(wèi)生習(xí)慣整體不佳、壓力紓解效果明顯不足等十大風(fēng)險。

　　這是2015年11月下旬，中國社會福利基金會愛小丫基金發(fā)布的《中國中西部農(nóng)村留守女童生存發(fā)展報告》中的內(nèi)容。

　　研究數(shù)據(jù)來源于2014年9月到2014年12月在四川、云南、河南、甘肅、陜西、湖北6個省份的32所中小學(xué)進行的問卷調(diào)查，共有6112名農(nóng)村女童被納入實際分析，其中留守女童的比例為49.346%。

　　報告特別關(guān)注了中西部農(nóng)村留守女童得到的來自家庭、學(xué)校的社會支持現(xiàn)狀。從問卷調(diào)查以及入戶走訪的情況來看，留守女童家庭的服務(wù)保障功能正在逐漸弱化，而且有進一步弱化的趨勢，年輕父母的照料責(zé)任嚴(yán)重缺失。

　　從事我國未成年人保護制度理論和實踐研究多年，佟麗華一直在各種場合呼吁，無論是針對普通兒童還是留守兒童的關(guān)愛和保護，制度設(shè)計中都應(yīng)該突出兩方面責(zé)任：父母是孩子的監(jiān)護人，父母必須承擔(dān)保障孩子健康成長第一責(zé)任人的角色。

　　佟麗華說：“孩子不僅是家庭的，也是國家的，政府及司法機關(guān)也要承擔(dān)責(zé)任，這種責(zé)任首先是幫助未成年人的父母或其他監(jiān)護人，也就是為他們履行監(jiān)護職責(zé)提供支持，其次就是依法監(jiān)督干預(yù)，對侵害未成年人權(quán)益或者不履行監(jiān)護責(zé)任的要追究法律責(zé)任。這兩方面責(zé)任缺一不可。”

　　意見在強調(diào)家庭監(jiān)護主體責(zé)任基礎(chǔ)上，明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及村民委員會、居民委員會、教育、公安、民政、農(nóng)民工流入地政府等多個相關(guān)部門的責(zé)任，還對衛(wèi)生計生、婦聯(lián)、共青團、工會、殘聯(lián)、財政等單位提出了具體要求，指出了解決農(nóng)村留守兒童問題的具體路徑。

　　意見要求，父母要依法履行對未成年子女的監(jiān)護職責(zé)和撫養(yǎng)義務(wù)，即使父母外出務(wù)工，也不能逃避這種法律責(zé)任。父母外出務(wù)工前要對子女進行妥善安置，意見提出了三種方案：攜帶未成年子女共同生活；一方留家照料；暫不具備條件的應(yīng)當(dāng)委托有監(jiān)護能力的親屬或其他成年人代為監(jiān)護。意見依據(jù)預(yù)防未成年人犯罪法的規(guī)定，明確要求不得讓不滿十六周歲的兒童脫離監(jiān)護單獨居住生活。

　　父母作為孩子的監(jiān)護人，不僅要提供吃穿住行保障孩子生存，還要承擔(dān)管理、照顧、保護、教育等職責(zé)，意見要求，“外出務(wù)工人員要與留守未成年子女常聯(lián)系、多見面，及時了解掌握他們的生活、學(xué)習(xí)和心理狀況，給予更多親情關(guān)愛。”

　　意見明確了基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民委員會、居民委員會關(guān)愛、保護留守兒童的職責(zé)，首次提出了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處要建立農(nóng)村留守兒童信息臺賬的制度，一人一檔案，實行動態(tài)管理，并且規(guī)定了臺賬的主要信息來源：村民委員會、居民委員會通過定期走訪、全面排查后掌握的農(nóng)村留守兒童家庭情況、監(jiān)護情況、就學(xué)情況；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織的重點核查；村民委員會、居民委員會在工作中發(fā)現(xiàn)農(nóng)村留守兒童脫離監(jiān)護單獨居住或失蹤、監(jiān)護人喪失監(jiān)護能力或不履行監(jiān)護責(zé)任、疑似遭受家庭暴力或虐待、疑似遭受意外傷害或不法侵害等情況的，應(yīng)當(dāng)在第一時間向公安機關(guān)報告。

　　佟麗華認為，很多農(nóng)村留守兒童權(quán)利被侵害事件，都是事發(fā)后經(jīng)媒體報道，公眾才知曉，留守兒童生活的家庭相對封閉，要想做到防患于未然，必須利用村民委員會、居民委員會這些基層群眾自治性組織的力量進行干預(yù)。

　　孩子成長過程中，第一重要的是家庭，其次就是學(xué)校。學(xué)校對學(xué)生不僅要傳授知識，還要關(guān)心愛護。意見明確要求中小學(xué)校要對農(nóng)村留守兒童受教育情況實施全程管理，對學(xué)校提出多項具體要求：利用電話、家訪、家長會等方式加強與家長、受委托監(jiān)護人的溝通交流，了解農(nóng)村留守兒童生活情況和思想動態(tài)，幫助監(jiān)護人掌握農(nóng)村留守兒童學(xué)習(xí)情況，提升監(jiān)護人責(zé)任意識和教育管理能力；要及時了解無故曠課農(nóng)村留守兒童情況，落實輟學(xué)學(xué)生登記、勸返復(fù)學(xué)和書面報告制度，勸返無效的，應(yīng)書面報告縣級教育行政部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，依法采取措施勸返復(fù)學(xué)；幫助農(nóng)村留守兒童通過電話、視頻等方式加強與父母的情感聯(lián)系和親情交流；寄宿制學(xué)校要完善教職工值班制度，落實學(xué)生宿舍安全管理責(zé)任，豐富校園文化生活，引導(dǎo)寄宿學(xué)生積極參與體育、藝術(shù)、社會實踐等活動，增強學(xué)校教育吸引力。

　　意見要求，留守兒童關(guān)愛保護工作由政府領(lǐng)導(dǎo)、民政部門具體牽頭，民政部門要有效發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的作用。意見明確要求民政部牽頭建立農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護工作部際聯(lián)席會議制度，會同有關(guān)部門在2016年上半年開展一次全面的農(nóng)村留守兒童摸底排查，依托現(xiàn)有信息系統(tǒng)完善農(nóng)村留守兒童信息管理功能，健全信息報送機制。

　　“發(fā)展成千上萬名愛心志愿者”

　　《中國中西部農(nóng)村留守女童生存發(fā)展報告》指出，目前，我國民間組織介入農(nóng)村留守兒童服務(wù)的力量極其有限。一方面與缺乏對留守兒童問題以及需求的準(zhǔn)確把握相關(guān)，另一方面與留守兒童問題的復(fù)雜性以及民間組織資源的局限性有關(guān)。

　　調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村現(xiàn)有社會服務(wù)組織數(shù)量以及種類都極其有限，滿足留守兒童生活照料需求的民間托管中心幾乎全部是營利性的，公益性質(zhì)的托管機構(gòu)以及輔導(dǎo)機構(gòu)數(shù)量較少，應(yīng)該加快農(nóng)村此類社會服務(wù)組織的建設(shè)。

　　報告呼吁，留守兒童的需求復(fù)雜多樣，依靠單個民間組織的力量很難對所有問題進行介入和干預(yù)，民間組織在介入幫助的過程中，應(yīng)該特別注重服務(wù)項目設(shè)計的專門化和專業(yè)化，避免同一區(qū)域內(nèi)資源的重復(fù)投入。

　　意見提出，民政等部門通過政府購買服務(wù)等方式，加快孵化培育社會工作專業(yè)服務(wù)機構(gòu)、公益慈善類社會組織、志愿服務(wù)組織，支持其深入城鄉(xiāng)社區(qū)、學(xué)校和家庭，開展農(nóng)村留守兒童監(jiān)護指導(dǎo)、心理疏導(dǎo)、行為矯治、社會融入和家庭關(guān)系調(diào)適等專業(yè)服務(wù)。

　　佟麗華認為，這一規(guī)定意義重大，“對從事未成年人保護的社會組織是一種鼓勵和激勵，從我們了解的各地情況來看，不論是基層民政部門，還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村民委員會、居民委員會，都缺乏熟悉法律、社會工作、心理等專業(yè)的兒童保護專業(yè)人員。盡管意見對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村民委員會、居民委員會、民政部門都提出了具體要求，但如果沒有專業(yè)服務(wù)人員，這些要求很難落到實處”。

　　在佟麗華看來，當(dāng)前無論是針對農(nóng)村留守兒童的關(guān)愛保護還是針對困境兒童的幫扶，關(guān)鍵問題是缺乏專業(yè)服務(wù)。“我一直認為，在兒童保護領(lǐng)域是最適合大力發(fā)展專業(yè)社會組織的，政府搭臺，把專業(yè)服務(wù)工作交給社會組織去做。”佟麗華曾經(jīng)呼吁，“啟動‘一十百千萬’工程，通過政府購買服務(wù)的方式，建立解決鄉(xiāng)村留守兒童問題的有效機制。所謂一，指一家專門機構(gòu)，即在全國每個縣級層面成立一家專職做兒童保護工作的社會組織；十，指十名專職人員，即在每個社會組織中至少培養(yǎng)配備十名包括社工、心理咨詢師、法律工作人員在內(nèi)的專業(yè)工作人員，專職從事兒童保護工作；百，是指發(fā)展一百名能夠積極有效發(fā)揮作用的志愿者；千、萬，是希望志愿者力量不斷擴大，發(fā)展成千上萬名愛心志愿者，作為關(guān)注留守兒童保護的志愿力量。”

　　“希望能夠引起基層政府對這一問題的足夠重視”

　　接受中國青年報記者采訪的多名從事未成年人保護研究的學(xué)者認為，意見中提出的很多力圖解決農(nóng)村留守兒童保護困境的措施很有針對性，也明確了責(zé)任部門，很多措施在之前頒布的一些政策、文件中都有體現(xiàn)，關(guān)鍵是這些措施如何在基層，特別是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府落實。

　　佟麗華認為，貫徹意見要結(jié)合最近兩年多來，國家有關(guān)部門頒布實施的一系列具體政策。主要包括，2013年10月，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部發(fā)布的《關(guān)于依法懲治性侵害未成年人犯罪的意見》；2014年12月，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、民政部發(fā)布的《關(guān)于依法處理監(jiān)護人侵害未成年人權(quán)益行為若干問題的意見》；2015年3月，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部發(fā)布的《關(guān)于依法辦理家庭暴力犯罪案件的意見》。上述三項政策中的規(guī)定非常明確，但在實踐中落實得并不是很好。

　　他舉例說，2014年12月最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、民政部公布了《關(guān)于依法處理監(jiān)護人侵害未成年人權(quán)益行為若干問題的意見》，從2015年1月1日起開始實施。其中規(guī)定了對于發(fā)現(xiàn)未成年人受到監(jiān)護人侵害的“強制報告制度”，即學(xué)校、醫(yī)院、村（居）民委員會、社會工作服務(wù)機構(gòu)等單位及其工作人員，發(fā)現(xiàn)未成年人受到監(jiān)護人侵害的，應(yīng)當(dāng)及時向公安機關(guān)報案或者舉報。其他單位及其工作人員、個人發(fā)現(xiàn)未成年人受到監(jiān)護侵害的，也應(yīng)當(dāng)及時向公安機關(guān)報案或者舉報。

　　“這個強制報告制度也寫進了意見，在基層能夠得到落實嗎？發(fā)現(xiàn)未成年人的權(quán)利受到監(jiān)護人侵害并不困難，困難的是發(fā)現(xiàn)以后誰來報告，報告后誰來處理，基層村民委員會、居民委員會、民政、公安等各個部門如何做到有效運轉(zhuǎn)、無縫銜接？我在基層調(diào)研兒童保護情況時，發(fā)現(xiàn)最大的問題是沒有人來做這些事，很多基層地方的公安、民政部門人手非常少，應(yīng)付日常工作還行，做未成年人保護的相關(guān)工作明顯乏力。”佟麗華認為，本次國務(wù)院就農(nóng)村留守兒童問題發(fā)布專門政策，希望能夠引起基層政府對這一問題的足夠重視。

　　意見提出，“要加快推動完善未成年人保護相關(guān)法律法規(guī)，進一步明確權(quán)利義務(wù)和各方職責(zé)，為農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護工作提供有力法律保障。”

　　對于這一表述，佟麗華認為，當(dāng)前與未成年人保護和犯罪預(yù)防有關(guān)的法律不能滿足現(xiàn)實需要。“相關(guān)法律有，但缺乏可操作性，解決不了現(xiàn)實問題。我在多個場合呼吁，要盡快啟動未成年人保護法和預(yù)防未成年人犯罪法的修訂工作，最好是同時修訂”。