農(nóng)村金融制度和農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的一項(xiàng)重要改革創(chuàng)新——農(nóng)民承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房的財(cái)產(chǎn)權(quán)等“兩權(quán)”作為抵押物向金融機(jī)構(gòu)貸款終于迎來了頂層設(shè)計(jì)。國務(wù)院日前正式發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《意見》），要求試點(diǎn)地區(qū)穩(wěn)妥有序開展“兩權(quán)”抵押貸款業(yè)務(wù)，有效盤活農(nóng)村資源、資金、資產(chǎn)，增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中長期和規(guī)模化經(jīng)營的資金投入，為穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革提供經(jīng)驗(yàn)。

　　破冰 農(nóng)房獲準(zhǔn)抵押但試點(diǎn)范圍有限

　　長久以來，農(nóng)村的宅基地和農(nóng)民的住房財(cái)產(chǎn)是不允許用于抵押或者擔(dān)保的。十八屆三中全會提出改革完善農(nóng)村宅基地制度，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓等工作提上議程，而《意見》的發(fā)布，意味著這項(xiàng)改革正式進(jìn)入了“破冰期”。

　　實(shí)際上，在過去一兩年時間里，全國陸續(xù)有金融機(jī)構(gòu)嘗試開展農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押這項(xiàng)新業(yè)務(wù)，但由于這項(xiàng)工作可能會對農(nóng)民基本的住房權(quán)利造成影響，并涉及宅基地改革這個敏感話題，且現(xiàn)行法律仍然有所限制，所以這些前期試點(diǎn)非常謹(jǐn)慎，并沒有形成太大影響。

　　此次《意見》提出要求，“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)地區(qū)應(yīng)滿足以下條件：一是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)和農(nóng)民住房所有權(quán)確權(quán)登記頒證率高，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場健全，交易行為公開規(guī)范，具備較好基礎(chǔ)和支撐條件；二是農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)意愿較強(qiáng)，農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營勢頭良好，具備規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益；三是農(nóng)村信用環(huán)境較好，配套政策較為健全。

　　根據(jù)上述要求，農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)原則上只選擇國土資源部牽頭確定的宅基地制度改革試點(diǎn)地區(qū)開展。

　　多位專家在接受記者采訪時表示，這個要求延續(xù)了政府對宅基地制度改革的謹(jǐn)慎態(tài)度，試點(diǎn)范圍將會相當(dāng)有限，全國符合《意見》要求的大約只有十幾個地區(qū)。據(jù)了解，今年年初國家部署了33個地區(qū)進(jìn)行農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度等三項(xiàng)改革試點(diǎn)。由于宅基地制度改革被要求封閉運(yùn)行，目前還沒有任何試點(diǎn)公布相關(guān)改革方案，各個試點(diǎn)區(qū)對當(dāng)?shù)馗母锕ぷ鬟M(jìn)展情況也三緘其口，因此市場上還沒有關(guān)于具體由哪些地區(qū)來進(jìn)行農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的消息。

　　搶跑 經(jīng)營權(quán)抵押業(yè)務(wù)已遍地開花

　　和農(nóng)房抵押業(yè)務(wù)的謹(jǐn)小慎微不同，各地政府和金融機(jī)構(gòu)對開展農(nóng)民承包土地經(jīng)營權(quán)抵押的熱情非常高漲。到目前為止，包括北京、四川、湖南等地陸續(xù)有金融機(jī)構(gòu)啟動經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)，涉及機(jī)構(gòu)包括農(nóng)業(yè)銀行、中國郵政儲蓄銀行及各地城商行等。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前全國已有超過20個省份的相關(guān)地區(qū)正在開展試點(diǎn)，頗有全面搶跑之勢。

　　專家分析稱，這是因?yàn)槌邪氐慕?jīng)營權(quán)抵押是引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)的一項(xiàng)重要內(nèi)容，也符合國家近期出臺的關(guān)于發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營推動農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的文件精神。而根據(jù)要求，未來農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點(diǎn)主要在農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)等農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)較好的地區(qū)開展，因此試點(diǎn)范圍相對于農(nóng)房抵押試點(diǎn)要大得多。

　　早在2014年初，四川省成都市就完成了首筆農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款，據(jù)成都市溫江區(qū)農(nóng)發(fā)局副局長吳文彬介紹，該地區(qū)過去就有用種植在土地上的苗木做抵押向銀行貸款的做法，而開始實(shí)施經(jīng)營權(quán)抵押后，農(nóng)業(yè)經(jīng)營者只需要提供流轉(zhuǎn)合同、營業(yè)執(zhí)照以及《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)證》等證明就可以快速得到放款，而且貸款還不受農(nóng)作物的市場價格影響。中國農(nóng)業(yè)銀行三農(nóng)政策與業(yè)務(wù)創(chuàng)新部副總經(jīng)理王縣力在接受《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者采訪時表示，這項(xiàng)創(chuàng)新是實(shí)實(shí)在在有市場需求的。他說，“對于國有大行而言，有很多農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的龍頭企業(yè)抵押物不足，但信貸資金需求量大，農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)抵押可以作為有效的融資補(bǔ)充。”

　　值得一提的是，《意見》特別提出了試點(diǎn)地區(qū)將有機(jī)會突破現(xiàn)行的法律限制。此前《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者曾走訪多個前期試點(diǎn)地區(qū)發(fā)現(xiàn)，由于《物權(quán)法》、《擔(dān)保法》等明確規(guī)定農(nóng)村土地使用權(quán)不得用于抵押擔(dān)保，讓金融機(jī)構(gòu)頗有顧忌。而《意見》對此則明確提出，試點(diǎn)涉及突破《中華人民共和國物權(quán)法》第一百八十四條、《中華人民共和國擔(dān)保法》第三十七條等相關(guān)法律條款，由國務(wù)院按程序提請全國人大常委會授權(quán)，允許試點(diǎn)地區(qū)在試點(diǎn)期間暫停執(zhí)行相關(guān)法律條款。

　　風(fēng)險(xiǎn) 抵押物如何處置成關(guān)鍵

　　多位金融機(jī)構(gòu)的相關(guān)負(fù)責(zé)人在接受記者采訪時坦言，除了法律限制外，壞賬風(fēng)險(xiǎn)是目前金融機(jī)構(gòu)涉水農(nóng)村“兩權(quán)”抵押領(lǐng)域的最大擔(dān)憂，很多金融機(jī)構(gòu)雖然眼饞這項(xiàng)新興業(yè)務(wù)，但遲遲不肯介入。

　　實(shí)際上，前期試點(diǎn)已經(jīng)出現(xiàn)過壞賬風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)的情形，有知情人士透露，山東某地有農(nóng)戶把全村的土地經(jīng)營權(quán)都流轉(zhuǎn)過來，隨后發(fā)現(xiàn)還不上200多萬元抵押貸款，就選擇了“跑路”，導(dǎo)致銀行和農(nóng)民都拿不回土地。這并非個例，武漢市也處理了數(shù)起這種案例，涉案方包括龍頭企業(yè)、專業(yè)合作社等貸款主體，有些甚至鬧到了法院。

　　對于風(fēng)險(xiǎn)保障，《意見》提出，因借款人不履行到期債務(wù)或者發(fā)生當(dāng)事人約定的情形需要實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)時，允許金融機(jī)構(gòu)在保證農(nóng)戶承包權(quán)和基本住房權(quán)利前提下，依法采取多種方式處置抵押物。完善抵押物處置措施，確保當(dāng)借款人不履行到期債務(wù)或者發(fā)生當(dāng)事人約定的情形時，承貸銀行能順利實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)。農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)（含宅基地使用權(quán)）抵押貸款的抵押物處置應(yīng)與商品住房制定差別化規(guī)定。探索農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押擔(dān)保中宅基地權(quán)益的實(shí)現(xiàn)方式和途徑，保障抵押權(quán)人合法權(quán)益。對農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款的抵押物處置，受讓人原則上應(yīng)限制在相關(guān)法律法規(guī)和國務(wù)院規(guī)定的范圍內(nèi)。

　　接受記者采訪的多位專家分析稱，抵押物處置是“兩權(quán)”抵押改革成敗的關(guān)鍵，而《意見》要求同時顧及了保障農(nóng)民的承包權(quán)和基本住房權(quán)利兩項(xiàng)權(quán)利，以及金融機(jī)構(gòu)對抵押物的合法處置權(quán)，這就需要各試點(diǎn)地區(qū)在實(shí)踐操作中進(jìn)行大量的創(chuàng)新和探索。而記者了解到，為防范金融風(fēng)險(xiǎn)及農(nóng)民失地風(fēng)險(xiǎn)，各地已經(jīng)探索出了不少創(chuàng)新性做法。例如重慶市、吉林省、湖北省等多個省市都設(shè)立了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金，由借款主體、金融機(jī)構(gòu)和當(dāng)?shù)卣餐袚?dān)損失風(fēng)險(xiǎn)。

　　對于試點(diǎn)的規(guī)范運(yùn)行，《意見》還進(jìn)一步提出，人民銀行、銀監(jiān)會會同相關(guān)單位，出臺農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點(diǎn)管理辦法和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)管理辦法，建立相應(yīng)的信貸管理制度并制定實(shí)施細(xì)則等。