彩票業(yè)“刮骨療毒”

2015年6月25日，中國建國以來首次對彩票行業(yè)資金狀況的大規(guī)模審計(jì)報(bào)告對公眾發(fā)布。

本次審計(jì)共抽查彩票資金658.15億元，其中發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)問題金額169.32億元，超過被審計(jì)的彩票資金總額的四分之一。這條消息坐實(shí)了人們以往對于彩票資金已成“唐僧肉”的揣測。

彩票行業(yè)資金審計(jì)報(bào)告暴露的資金違規(guī)的名目之巨、手法之多、范圍之廣，讓人瞠目。其中既有吉林體育彩票發(fā)行管理中心使用44.98萬元彩票發(fā)行費(fèi)組織職工赴境外旅游這樣的“小數(shù)目”，也有河南省體育彩票管理中心在原辦公樓人均面積超標(biāo)的情況下，仍然使用彩票發(fā)行費(fèi)8572.38萬元購置新辦公樓這種“大手筆”。

“審計(jì)報(bào)告后面還有一個(gè)282項(xiàng)的違規(guī)明細(xì)，很多老百姓沒看到，看到以后會很生氣。”河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)彩票研究所所長馮百鳴告訴《中國新聞周刊》，里面很多資金都是“胡來，胡用”。

在受訪專家看來，彩票審計(jì)風(fēng)暴或?qū)⒋偈共势毙袠I(yè)頂層設(shè)計(jì)變革，中國彩票業(yè)到了“刮骨療毒”的時(shí)候。

彩票公益金成違規(guī)重災(zāi)區(qū)

彩票行業(yè)審計(jì)風(fēng)暴始于去年。2014年11月中旬，國家審計(jì)署18個(gè)特派辦全體出動，一個(gè)特派辦負(fù)責(zé)一個(gè)省，對全國共計(jì)18個(gè)省開展彩票資金審計(jì)工作。

這次審計(jì)讓很多人感到意外，據(jù)媒體報(bào)道，“并非審計(jì)機(jī)關(guān)的例行工作，也不在上一年年底的審計(jì)工作計(jì)劃中，而是臨時(shí)追加的項(xiàng)目”。

審計(jì)范圍之廣也屬首次。這次審計(jì)涉及18個(gè)省，228個(gè)省市級彩票銷售機(jī)構(gòu)、以及4965個(gè)彩票公益金資助項(xiàng)目。共抽查彩票資金 658.15億元，占同期全國彩票資金的18.02%。

審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的問題具有很多共性。例如，在彩票公益金的使用方面，有73個(gè)單位通過編造虛假項(xiàng)目、提供虛假資料等方式，套取彩票資金5.96億元；有23個(gè)彩票公益金資助項(xiàng)目被違規(guī)改變公益性用途，涉及金額3.61億元。在彩票發(fā)行和管理費(fèi)方面，有32個(gè)單位違規(guī)使用彩票資金31.47億元購建辦公樓、培訓(xùn)中心等樓堂館所，141個(gè)單位違規(guī)使用彩票資金發(fā)放津貼補(bǔ)貼等3.83億元。

彩票資金違規(guī)使用的方式五花八門，有的被用于建樓、補(bǔ)償拆遷、發(fā)工資，還有的被用于購車、出國和旅游等。

不過，這種簡單的羅列很難讓一般人看出真正的問題所在。所謂的“彩票資金”通常由三部分組成，一是彩票獎(jiǎng)金，用于支付彩票中獎(jiǎng)?wù)?，約占彩票銷售額的58%；二是彩票發(fā)行費(fèi)，專項(xiàng)用于彩票機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)費(fèi)用支出和彩票代銷者的銷售費(fèi)用支出，約占整個(gè)彩票銷售額的14%；三是彩票公益金，專項(xiàng)用于社會福利、體育等社會公益事業(yè)，約占彩票銷售額28%。

這次審計(jì)的對象，是其中的彩票發(fā)行費(fèi)和彩票公益金兩項(xiàng)，用于返獎(jiǎng)的彩票獎(jiǎng)金不在其列。

多數(shù)人的印象中，彩票資金的違規(guī)，應(yīng)該把板子都打在福彩和體彩機(jī)構(gòu)上。不過，據(jù)《中國新聞周刊》統(tǒng)計(jì)，在此次公布的282項(xiàng)資金違規(guī)明細(xì)中，只有147項(xiàng)涉及各級福彩和體彩機(jī)構(gòu)，約占一半。另外一半的違規(guī)項(xiàng)目，違規(guī)方多是各地體育、教育、民政部門，甚至還包括規(guī)劃局和國土資源部門。

也就是說，彩票業(yè)的問題，不僅是福彩和體彩兩大發(fā)行管理機(jī)構(gòu)的問題，同樣包括彩票公益金的各使用單位，問題甚至更為嚴(yán)重。

中國彩票行業(yè)沙龍創(chuàng)始人蘇國京對《中國新聞周刊》解釋，在中國彩票管理中，彩票發(fā)行與公益金管理是完全脫離的。

巨額公益金的去向一直撲朔迷離。“國外部分地區(qū)在發(fā)行某一種彩票的時(shí)候往往會事先明確這個(gè)彩票的用途和去向，所以從銷售一直到最后資金(公益金)歸集和使用都是很清晰的一條線管理。”蘇國京告訴《中國新聞周刊》，在中國，彩票公益金是一個(gè)大池子，當(dāng)所有資金匯總后由財(cái)政統(tǒng)一進(jìn)行分配和處置，由此導(dǎo)致部分資金使用情況不清，來龍去脈不清。

“中央彩票公益金的使用一直不夠公開透明，特別是地方分配到的50%的公益金更是如此。”馮百鳴告訴《中國新聞周刊》，地方彩票公益金的支出和管理非?；靵y，使用方向存在重大缺陷。以體彩公益金為例，湖南省游泳運(yùn)動管理中心將彩票公益金342.57萬元用于發(fā)放教練員、運(yùn)動員的獎(jiǎng)金、補(bǔ)貼等，“彩票公益金用于群眾體育事業(yè)無可厚非，但用于競技體育則非常‘不正義’。”

馮百鳴是民政部彩票公益金項(xiàng)目使用評審專家組成員之一，在他看來，劃歸民政部的彩票公益金使用尚且有專家評審制度，到了地方上則毫無制度性約束。

馮百鳴在仔細(xì)研究了282項(xiàng)違規(guī)明細(xì)后發(fā)現(xiàn)，一個(gè)名為“示范性綜合實(shí)踐基地項(xiàng)目”的資金申報(bào)問題最為突出。同一個(gè)項(xiàng)目，竟然有山西、遼寧、吉林、河南、湖南、重慶、陜西等7個(gè)省、市的幾十個(gè)地方行政部門在獲取示范性綜合實(shí)踐基地項(xiàng)目過程中弄虛作假，共涉及17個(gè)項(xiàng)目，每個(gè)項(xiàng)目資金3000萬元，共計(jì)5.1億元。

此次審計(jì)中，不少彩票公益金被違規(guī)使用或閑置的數(shù)額之巨，讓人意外。例如，太原市財(cái)政局將彩票公益金8050.37萬元撥付給太原市龍城建設(shè)投資有限公司，用于補(bǔ)充公司注冊資本金；黑龍江省體育局將彩票公益金19453萬元用于非公益項(xiàng)目；江蘇省民政廳在2010年收到中央彩票公益金1億元，直到2014年12月，這筆資金仍然閑置未用；揚(yáng)州市社會福利中心以實(shí)施“三無”孤老等養(yǎng)老問題實(shí)施改擴(kuò)建名義，將2662.49萬元彩票公益金用于擴(kuò)建面向中高端老年客戶群的老年公寓；溫州市財(cái)政局則將1億元彩票公益金用于增加溫州農(nóng)業(yè)投資發(fā)展集團(tuán)等企業(yè)的實(shí)收資本。

除了項(xiàng)目資金去向混亂、把關(guān)不嚴(yán)，項(xiàng)目的跟蹤和公示也幾乎形同虛設(shè)。以民政部在6月29日剛剛公布的《2014年度本級彩票公益金使用情況公告》為例，公示的項(xiàng)目僅包括8個(gè)大項(xiàng)和14個(gè)小項(xiàng)，公示的最小金額一般都在百萬元以上。例如，涉及1000萬元的“夕陽紅”救助服務(wù)項(xiàng)目，僅有如下短短的一段描述，“開展社區(qū)服務(wù)，為困境老年人提供救助服務(wù)。包括提供‘一鍵通’服務(wù)、社區(qū)康復(fù)治療(針灸、按摩、理療)服務(wù)、為孤寡、空巢老人提供送餐、巡診等服務(wù)，幫助他們有尊嚴(yán)地安度晚年。”

地方彩票公益金的使用公示更為粗線條。如天津市財(cái)政局公布的《2013年度彩票公益金籌集分配使用情況公告》中，2013年度總額達(dá)89409萬元的“彩票公益金使用情況”，只有簡單幾句話，比如“全民健身工程建設(shè)6466萬元”“備戰(zhàn)第十二屆全國運(yùn)動會經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助5000萬元”“承辦全國及國際體育比賽1107萬元”“體育場館建設(shè)19125萬元”。

如此“敷衍”的公示在很多人看來，幾乎形同虛設(shè)。其中的資金使用是否合規(guī)、是否存在浪費(fèi)現(xiàn)象等，根本看不出來。與內(nèi)地公益金公示的粗線條相比，香港每年會定期公示相關(guān)公益金明細(xì)，比如香港馬會每年有200頁左右的資金去向詳細(xì)說明。

在蘇國京看來，應(yīng)該讓彩票公益金更多進(jìn)入公眾視野，否則老百姓質(zhì)疑的往往是彩票的返獎(jiǎng)有貓膩，或者開獎(jiǎng)有漏洞，但很少人知道彩票公益金的存在，“說彩票具有公益性，但彩民買的這張彩票最后公益到哪里了？彩民不知，甚至我們的發(fā)行、銷售機(jī)構(gòu)也無權(quán)置喙。”

為社保基金“填窟窿”

從總量上看，20多年來，中國彩票累計(jì)銷量已經(jīng)超過1.7萬億元，根據(jù)提取比例，其中福彩和體彩的彩票公益金已經(jīng)超過了6000億之巨。

不過，這一數(shù)字只是估算，總額到底多少仍然是一筆糊涂賬。根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范彩票管理的通知》規(guī)定，彩票返獎(jiǎng)率不得低于50%，彩票公益金不得低于35%，發(fā)行費(fèi)不得高于15%。但據(jù)財(cái)政部的數(shù)據(jù)，目前的足彩和一些即開型的彩票，其中的彩票公益金提取比例只有20%左右。

在蘇國京看來，彩票公益金在使用、管理和監(jiān)督方面的制度漏洞，在更大的層面上，反映的是當(dāng)前彩票監(jiān)督管理體制的困境。

根據(jù)全國社?；鹄硎聲嫉?014年基金年度報(bào)告，在2014年的社?；饋碓粗?，財(cái)政性撥入資金為552.64億元，其中彩票公益金269.81億元，占比接近一半。從歷史累計(jì)來看，財(cái)政性撥入資金為6572.98億元，其中彩票公益金為1690.51億元，占比四分之一。

彩票公益金劃入社保基金賬戶，年頭并不算短。從2002年開始，中央財(cái)政每年都分配部分中央彩票公益金給全國社會保障基金，用于補(bǔ)充社會保障基金的不足。

在2006年之前，中國彩票公益金的分配使用由財(cái)政部監(jiān)管，有近10個(gè)部委參與公益金收入的分配。2006年確定了新的公益金分配格局，中央與地方平分彩票公益金。在中央與地方之間，彩票公益金將按50：50的比例進(jìn)行分配。

在剔除屬于地方的那一半彩票公益金后，由中央集中的彩票公益金，在社會保障基金、專項(xiàng)公益金、民政部和國家體育總局之間，按60%、30%、5%和5%的比例進(jìn)行再次分配。按照這個(gè)比例，中央彩票公益金的60%會劃入全國社會保障基金。

不過，從現(xiàn)實(shí)來看，這個(gè)比例在逐年提高。在2013年中央本級政府性基金支出決算表中，彩票公益金決算數(shù)為303.08億元，而用于補(bǔ)充全國社會保障基金的彩票公益金支出決算數(shù)達(dá)276.65億元，占比超過90%。而用于社會福利、體育事業(yè)的決算數(shù)僅為2.64億元、3.10億元，其他如教育、殘疾人、農(nóng)村醫(yī)療救助等事業(yè)彩票公益也僅為8.72億元、4.16億元、1.00億元。

彩票公益金用來填補(bǔ)社?；鸬目吡?，顯然是權(quán)宜之計(jì)。但這樣的安排，在很長時(shí)間里，游離在公眾視線之外。在受訪專家們看來，也背離了為“公益”而設(shè)的宗旨。

“彩票公益金的使用，現(xiàn)在都是沿用財(cái)政部的《公益金管理辦法》進(jìn)行規(guī)范，但這個(gè)辦法由彩票監(jiān)管部門制定，進(jìn)行過公開聽證過沒有？是否代表了國家整體利益？”蘇國京認(rèn)為，在某種程度上，彩票公益金充當(dāng)了填補(bǔ)財(cái)政預(yù)算和赤字的角色。

“這種做法也有違公平。”馮百鳴認(rèn)為，中國彩票最主要的購買者是農(nóng)民工，而社?；鹩智∏∈呛瓦@群人關(guān)系最弱的，“把彩票公益金用來填補(bǔ)社保基金的窟窿，必然會使福利及體育事業(yè)的資助力度減小。”

在很多業(yè)內(nèi)人士看來，應(yīng)該對整個(gè)彩票管理體制進(jìn)行改革，在更高層面上出臺頂層架構(gòu)和設(shè)計(jì)。

北京大學(xué)中國公益彩票事業(yè)研究所執(zhí)行所長王薛紅認(rèn)為，當(dāng)前中國彩票業(yè)的發(fā)展規(guī)模已將近4000億元，舊有的體制已經(jīng)不合時(shí)宜。“在發(fā)展規(guī)模相對偏低的初級階段建立起的部門監(jiān)管模式已不能滿足快速發(fā)展的市場監(jiān)管需要，建議從國家層面建立起專門的彩票監(jiān)管委員會。”他說。

“早已經(jīng)有這個(gè)念頭，只是還不能確定使用哪種模式。”蘇國京告訴《中國新聞周刊》，未來如果設(shè)立一個(gè)國家彩票監(jiān)督管理委員會，可能是類似與當(dāng)前證監(jiān)會和銀監(jiān)會的機(jī)構(gòu)。如果要再進(jìn)一步推進(jìn)市場化改革，中國福利彩票發(fā)行管理中心和國家體育總局體育彩票管理中心進(jìn)行轉(zhuǎn)企改制，變成兩大國企，各省中心成為分公司。

在王薛紅看來，國家層面的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，可以圍繞政策制定、標(biāo)準(zhǔn)研發(fā)、產(chǎn)品審批、資金管理、風(fēng)險(xiǎn)控制、市場督查等發(fā)行環(huán)節(jié)建立起綜合化、專業(yè)化、科學(xué)化的監(jiān)管力量。

對彩票行業(yè)的系統(tǒng)改革，蘇國京認(rèn)為能從根本上解決很多行業(yè)問題，有利于“從國家整體戰(zhàn)略、布局出發(fā)，并不針對或者傾向于任何部門而設(shè)立、發(fā)行的彩票”。

彩票監(jiān)管體制失效

與陌生的彩票公益金相比，公眾更熟悉的是屢屢被曝光的各級福彩和體彩中心腐敗案，福彩和體彩系統(tǒng)也一直是屢有官員落馬的重災(zāi)區(qū)。

2012年，青島市福彩發(fā)行中心原主任王增先被控貪污4744萬元，獲死刑緩刑兩年執(zhí)行，成為國內(nèi)彩票第一死刑案。他在任時(shí)，曾斥2000萬元公款，購買當(dāng)時(shí)國內(nèi)最頂級的豪華游艇。2007年，國家體彩中心原副主任張偉華、印制處原處長劉峰等人在采購彩票專用熱敏紙期間，人為增加環(huán)節(jié)，轉(zhuǎn)手高價(jià)采購，致使國家彩票發(fā)行費(fèi)流失2341萬元。

中國福彩中心黃山培訓(xùn)基地也曾因被媒體曝光而被公眾知曉，其內(nèi)部設(shè)施極為奢華，內(nèi)設(shè)有7個(gè)主題餐廳及面積約2000平方米的紅地毯廣場。這一違規(guī)項(xiàng)目也被此次審計(jì)報(bào)告提及，“中國福利彩票發(fā)行管理中心及其下屬公司違規(guī)以黃山培訓(xùn)基地的名義建設(shè)酒店，總投資22240.56萬元，其中中國福利彩票發(fā)行管理中心投資12700.77萬元。”這一備受關(guān)注的項(xiàng)目目前已進(jìn)入整改階段。審計(jì)報(bào)告中披露，“目前已經(jīng)完成企業(yè)改制和股權(quán)轉(zhuǎn)讓工作。”

在審計(jì)公告中有兩個(gè)案例特別吸引馮百鳴的注意，即云南省福利彩票發(fā)行中心和體育彩票管理中心，使用彩票發(fā)行費(fèi)，不僅為本單位職工超標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放獎(jiǎng)金，還為省財(cái)政廳、民政廳或各州市體育局發(fā)獎(jiǎng)金，“不僅給本部門發(fā)獎(jiǎng)金，而且還要給監(jiān)管部門發(fā)獎(jiǎng)金，而監(jiān)管部門拿到了獎(jiǎng)金，還能夠起到監(jiān)管的作用嗎？”

馮百鳴發(fā)現(xiàn)，彩票監(jiān)管部門自身不潔的問題也很突出。比如，太原市財(cái)政局將彩票公益金8050.37萬元撥付太原市龍城建設(shè)投資有限公司，用于補(bǔ)充公司注冊資本金；東莞市財(cái)政局將彩票公益金1493.26萬元用于彌補(bǔ)企業(yè)承包的東莞市籃球中心運(yùn)營經(jīng)費(fèi)不足。“地方各級財(cái)政部門作為各級彩票的監(jiān)管部門，本應(yīng)認(rèn)真貫徹執(zhí)行國家關(guān)于彩票管理的各項(xiàng)法律法規(guī)，但如果連監(jiān)管部門都不能潔身自好的話，彩票的監(jiān)管從何談起？”

互聯(lián)網(wǎng)彩票監(jiān)管的漏洞也很大。重慶市體育彩票銷售機(jī)構(gòu)未經(jīng)財(cái)政部批準(zhǔn)，利用互聯(lián)網(wǎng)銷售體育彩票5.14億元，向代銷商支付傭金8007.54萬元，由此可以計(jì)算出其銷售傭金比例為15.58%。在馮百鳴看來，高傭金背后存在利益交換的可能，“在互聯(lián)網(wǎng)彩票業(yè)界，高傭金返點(diǎn)就是一個(gè)潛規(guī)則。”

彩票發(fā)行管理機(jī)構(gòu)腐敗尋租的一個(gè)重要背景是，彩票發(fā)行費(fèi)在近十年間一直水漲船高。2014年全國彩票銷量高達(dá)3823.68億元，比上年增長23.6%。然而彩票發(fā)行費(fèi)仍然按照多年前規(guī)定的比例提取，而相應(yīng)的彩票發(fā)行、管理機(jī)構(gòu)的成本提高并沒有這么快。在專家們看來，這容易使得資金出現(xiàn)大量結(jié)余，從而導(dǎo)致資金濫用。

2009年通過的《彩票管理?xiàng)l例》第28條提出，“隨著彩票發(fā)行規(guī)模的擴(kuò)大和彩票品種的增加，可以降低彩票發(fā)行費(fèi)比例。”從2002年開始，彩票發(fā)行費(fèi)的比例一直為20%，直到2012年，財(cái)政部第一次調(diào)整發(fā)行費(fèi)，降低為15%。公開數(shù)據(jù)顯示，2003年，全國彩票銷售額第一次突破400億，到2013年，銷售額已高達(dá)3093.25億。即使按照15%的發(fā)行費(fèi)比例計(jì)算，十年間，發(fā)行費(fèi)從60億上升至463.95億，上升了逾7倍。

在蘇國京看來，當(dāng)前彩票業(yè)的尷尬在于，一方面彩票公益金色彩被淡化，造成社會缺乏彩票公益性的概念；另一方面，由于“銷量為王”導(dǎo)向和一些彩票玩法的改變，導(dǎo)致彩票賭博化趨勢越來越嚴(yán)重。

彩票倍投就是最典型的方式之一。蘇國京對《中國新聞周刊》分析，以體彩的大樂透為例，在獎(jiǎng)金池達(dá)到1億的時(shí)候，彩民如果只買一注彩票，在沒有促銷、加獎(jiǎng)的時(shí)候最多可以中得500萬元的獎(jiǎng)金，但如果把一個(gè)號碼以20倍的倍投方式購買彩票，就可能把1億的獎(jiǎng)金清空。如果獎(jiǎng)池累計(jì)到8億，如果彩民想一次中得所有頭獎(jiǎng)，需要至少100倍的倍投，也就是最少投入彩金為(2+1)×100倍=300元。

“購買彩票本就是娛樂和公益，重在全民的參與，如果投入2元、3元就可以中得頭獎(jiǎng)，我們可以理解為娛樂，但如果每期都要進(jìn)行幾百元的投注，或者說根據(jù)獎(jiǎng)金池金額追加進(jìn)行倍投，已經(jīng)不是娛樂，而是在進(jìn)行賭博。”蘇國京認(rèn)為，彩票倍投玩法事實(shí)上在刺激彩民進(jìn)行賭博，“這幾年無論雙色球還是大樂透，都出現(xiàn)了很多倍投案例，常有一個(gè)人倍投命中幾百個(gè)二三等獎(jiǎng)的情況發(fā)生”。

越來越多業(yè)內(nèi)人士發(fā)現(xiàn)，中國彩民在買彩票的時(shí)候，極少是帶著要做慈善的心理，大都是抱著賭徒心態(tài)，從最開始就背離了彩票業(yè)的初衷。

王薛紅也建議應(yīng)該通過相關(guān)制度設(shè)計(jì)，還原彩票本質(zhì)，“要將彩票的公益屬性和彩票的娛樂性、投機(jī)性以及由此可能帶來的成癮性視為有機(jī)的整體，在制定行業(yè)發(fā)展規(guī)劃和管理制度時(shí)，科學(xué)、有效地處理好不同類型彩票玩法的公益性與娛樂性、投機(jī)性間的關(guān)系”。

“每次大獎(jiǎng)開出，媒體總會進(jìn)行大肆的渲染和報(bào)道。”在蘇國京看來，這也是一種錯(cuò)誤導(dǎo)向，彩票中頭獎(jiǎng)本身就是小概率事件，媒體應(yīng)該進(jìn)行理性報(bào)道。“畢竟，娛樂性和公益性才是彩票存在的前提和根本。”（中國新聞周刊）