彩票公益金籌集、分配示意圖

財(cái)政部日前發(fā)布數(shù)據(jù)，我國福利彩票和體育彩票累計(jì)銷量分別為1萬多億元和7354億元，發(fā)行20年來銷售總金額已達(dá)1.7萬億元之多，籌集公益金分別達(dá)到3100多億元和2119億元，近幾年彩票發(fā)行數(shù)量和金額更呈現(xiàn)爆發(fā)式增長，僅去年一年彩票公益金就籌集了877億元。

彩票發(fā)行的費(fèi)用需要那么多嗎?

今年9月，有媒體爆出中國福利彩票發(fā)行管理中心在安徽黃山新建一處占地面積達(dá)1.4萬平米的培訓(xùn)基地，內(nèi)部裝修奢華，福彩中心隨后聲明稱該培訓(xùn)基地已交由合作單位對(duì)外經(jīng)營不作內(nèi)部使用。

今年3月19日，山東省青島市福利彩票發(fā)行中心原主任王增先因犯貪污罪、受賄罪和單位受賄罪，被判處死刑，緩期二年執(zhí)行。王增先在任時(shí)曾斥資2000余萬元公款購買豪華游艇，騙取、侵吞公款4800萬元。

彩票發(fā)行費(fèi)被挪作他用屢見不鮮，有些管理部門還把發(fā)行費(fèi)當(dāng)作“小金庫”，這些行為都給貪污腐敗留下空隙。

《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范彩票管理的通知》規(guī)定，彩票返獎(jiǎng)比例不得低于50%，發(fā)行費(fèi)比例不得高于15%，彩票公益金比例不得低于35%。在北京師范大學(xué)社會(huì)發(fā)展與公共政策學(xué)院教授張秀蘭看來，即使嚴(yán)格按照規(guī)定執(zhí)行，也難免會(huì)出現(xiàn)部分資金閑置和濫用，因?yàn)榈侥壳盀橹梗O(jiān)督機(jī)制并沒有建立起來。

“彩票發(fā)行費(fèi)主要用于給投注站8%左右的返點(diǎn)、打印耗材、彩票宣傳和系統(tǒng)維護(hù)等支出，而除此之外，彩票發(fā)行管理機(jī)構(gòu)常年可以拿到接近7%的發(fā)行費(fèi)。這就很容易出現(xiàn)錢花不出去被濫用的狀況。”張秀蘭說。

我國福利彩票的發(fā)行費(fèi)占總額的15%左右，而像英美等國家，通常彩票發(fā)行費(fèi)只占總額的5%左右，比我國大概要低10個(gè)百分點(diǎn)。

彩票發(fā)行的管理費(fèi)到底需不需要這么多?在全國兩會(huì)上曾提交《規(guī)范彩票發(fā)行市場(chǎng) 避免惡性競(jìng)爭(zhēng)》提案的全國政協(xié)委員、臺(tái)盟陜西副主委王二虎對(duì)記者表示:“應(yīng)制定具體細(xì)則和靈活實(shí)施方案，資金分配比例要統(tǒng)籌安排，不能守著固定資金比例不放。發(fā)行管理部門在彩票發(fā)行費(fèi)的使用上應(yīng)量入為出，提倡高效節(jié)儉，降低發(fā)行開支讓更多的錢投入到公益中，要真正回歸到彩票發(fā)行的公益性上來。”

全國政協(xié)委員、中國電子信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究院副院長徐曉蘭曾建議設(shè)立電子彩票發(fā)行中心，充分利用網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)發(fā)行電子彩票。“這樣可以有效降低彩票的銷售成本，降低發(fā)行管理成本，節(jié)約資源。”

自己人監(jiān)督自己人難免引發(fā)質(zhì)疑

與彩票發(fā)行費(fèi)常年居高不下一樣受到詬病的，還有彩票管理部門的不公開不透明。

彩票它來賣、銷售資金它來管、政策它來定、搖獎(jiǎng)系統(tǒng)它來設(shè)計(jì)、開獎(jiǎng)結(jié)果它來公布、資金使用它說了算，彩票管理發(fā)行機(jī)構(gòu)在沒有有效監(jiān)督、沒有信息披露、沒有制度制衡的情況下，掌握著彩票的所有環(huán)節(jié)，老百姓無法放心。

陳華(化名)是位資深彩民，至今買彩票已有十多年了，每年在彩票上都要投入數(shù)萬元，中過的最大獎(jiǎng)是5萬元。但是據(jù)陳華說，近幾年他已對(duì)購彩興趣變淡，原因就是對(duì)彩票管理不透明的擔(dān)憂。

當(dāng)下，我國彩票發(fā)行管理主要由民政部和體育總局下轄的彩票發(fā)行管理中心運(yùn)行，這種既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員的體制屢遭質(zhì)疑。張秀蘭分析說:“財(cái)政部主要體現(xiàn)對(duì)彩票的宏觀政策制定，而民政部和體育總局與下屬的彩票發(fā)行管理中心又是自己人在監(jiān)督自己人，管理權(quán)、發(fā)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)在一個(gè)部門下運(yùn)行，當(dāng)然無從監(jiān)管、難以透明。”張秀蘭建議相關(guān)部門應(yīng)簡政放權(quán)，建立專門機(jī)構(gòu)來管理彩票發(fā)行支出，避免自家說了算。

全國政協(xié)委員、海南省儋州市副市長鄭鋼在今年兩會(huì)上提交了《關(guān)于我國彩票管理改革的幾點(diǎn)建議》的議案，他建議成立國家彩票監(jiān)管委員會(huì)，作為唯一的彩票監(jiān)管主體，并在此基礎(chǔ)上構(gòu)建各省區(qū)彩票監(jiān)管委員會(huì)，逐步擺脫與地方政府相關(guān)部門的聯(lián)系與依賴，真正構(gòu)建起市場(chǎng)化、企業(yè)化運(yùn)作模式下的一體化彩票發(fā)行運(yùn)營體制。他還建議合并彩票發(fā)行運(yùn)營機(jī)構(gòu)，組建國家彩票公司，統(tǒng)一發(fā)行運(yùn)營，真正實(shí)現(xiàn)管辦分離和相互制約。

“國外彩票發(fā)行大多是由完全獨(dú)立的企業(yè)和社會(huì)機(jī)構(gòu)來代理運(yùn)行的，行政部門只需要做好監(jiān)管檢查工作就行。我國也應(yīng)借鑒這種做法，把發(fā)行推廣的工作交給獨(dú)立第三方，行政部門只需要按比例返給一定運(yùn)行資金，實(shí)現(xiàn)運(yùn)行的專業(yè)化、公益化，避免監(jiān)管缺失和信息不透明，讓民眾真正打消疑慮。”研究社會(huì)保障政策多年的南開大學(xué)社會(huì)工作與社會(huì)政策系教授關(guān)信平這樣認(rèn)為。

公益金到底用了多少?用到了哪里?

彩票公益金是除返獎(jiǎng)和發(fā)行費(fèi)之外的重要組成部分，也是福利彩票和體育彩票真正體現(xiàn)其“公益性”和“福利性”的資金分配形式。

根據(jù)《彩票管理?xiàng)l例》規(guī)定，國務(wù)院財(cái)政部門和省、自治區(qū)、直轄市財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)每年向本級(jí)人民政府報(bào)告上年度彩票公益金的籌集、分配和使用情況，并向社會(huì)公告。然而，記者搜尋相關(guān)部門網(wǎng)站發(fā)現(xiàn)，多地所公布的信息都過于籠統(tǒng)和模糊，彩票公益金是否完全用在了公益事業(yè)上，根本無法查證。

按照相關(guān)規(guī)定，彩票發(fā)行管理中心每年應(yīng)按35%以上的比例向上級(jí)繳納公益金，由政府主管機(jī)構(gòu)和財(cái)政部門實(shí)行分配和使用。而公益金會(huì)按照對(duì)半比例被分配給中央和地方。上繳中央的公益金又按照60%、30%、5%、5%的比例分配給全國社?；稹ｍ?xiàng)公益金、民政部和國家體育總局。劃歸地方的也主要用于“扶老、助殘、救孤、濟(jì)困、賑災(zāi)”5個(gè)社會(huì)福利事業(yè)和包含全面健身計(jì)劃在內(nèi)的體育發(fā)展事業(yè)。

“國家發(fā)行福利彩票的目的就是為了適應(yīng)社會(huì)福利、社會(huì)救助和社會(huì)保障事業(yè)的發(fā)展需求，作為國家對(duì)于社會(huì)保障事業(yè)的一種補(bǔ)充和增益，而現(xiàn)行公益金大頭都交給了社?；?，這顯然有些本末倒置。”關(guān)信平教授說，根據(jù)規(guī)定，社保資金主要由國家財(cái)政預(yù)算撥款、各類資源的使用權(quán)、個(gè)人所交保險(xiǎn)金和專營權(quán)收益劃撥等組成，雖然和福利資金的來源有聯(lián)系，但只能作為補(bǔ)充。但現(xiàn)在，福利彩票的大部分資金卻用來彌補(bǔ)社?；鸬娜笨?，是不是脫離了彩票發(fā)行的宗旨?

除了劃給社?；鸬?0%外，剩下的彩票公益金的40%是否全部用在了福利和體育事業(yè)上呢?據(jù)業(yè)內(nèi)人士透露，現(xiàn)在體育彩票的公益金支出用于公眾體育設(shè)施的比例也達(dá)不到公益金的5%，一般只有2%左右，更多的體育設(shè)施開支還是依靠財(cái)政撥款和社會(huì)經(jīng)營。這2%左右用于體育設(shè)施建設(shè)的彩票公益金，能不能充分體現(xiàn)體育彩票“發(fā)展體育”的宗旨，并沒有科學(xué)的衡量標(biāo)準(zhǔn)。

零碎的信息披露，粗疏的信息公開，籠統(tǒng)的支出賬目，社會(huì)福利事業(yè)和體育事業(yè)所支出的數(shù)字和情況只有總賬沒有明細(xì)，公益金到底用了多少，用到了哪里，對(duì)于這些問題，公眾依然很迷糊。

政協(xié)委員和有關(guān)專家建議盡快進(jìn)行彩票事業(yè)改革并考慮立法

“國外很多彩票的使用情況都有詳細(xì)報(bào)告，比如美國加州彩票委員會(huì)的年度報(bào)告十分詳盡，圖文并茂，其中彩票公益金資助的獎(jiǎng)學(xué)金項(xiàng)目詳細(xì)到了獎(jiǎng)學(xué)金獲得者的姓名、金額和時(shí)間等。”中國人民大學(xué)勞動(dòng)人事學(xué)院社會(huì)保障系主任韓克慶告訴記者，“香港的做法也值得內(nèi)地學(xué)習(xí)，他們會(huì)定期公示相關(guān)公益金明細(xì)，如香港馬會(huì)每年有200頁左右的公益資金去向的詳細(xì)說明。”

韓克慶還認(rèn)為，要想使每一分錢都用在社會(huì)福利和體育事業(yè)上，就要細(xì)化彩票公益金的適用范圍，完善支出預(yù)算規(guī)則，強(qiáng)化公益金和發(fā)行費(fèi)支出的預(yù)算公示，建立完全透明的“曬賬本”機(jī)制，強(qiáng)化社會(huì)公眾對(duì)這部分資金的監(jiān)督和制約。

“彩票的每筆賬目用在哪里都要清清楚楚，而且應(yīng)該建立完善的監(jiān)督機(jī)制。”全國政協(xié)委員王二虎呼吁建立彩票信息的披露機(jī)制，盡快把彩票行業(yè)的規(guī)范和監(jiān)管納入到立法中來。全國政協(xié)委員鄭剛也認(rèn)為，既然彩票有“公益”目的，就要把彩票公益金更多地、公開透明地用在“扶老、助殘、救孤、濟(jì)困、賑災(zāi)”和全民健身這些真正需要錢也很差錢的領(lǐng)域，讓百姓真正享受到福利彩票的“福利”。