"三塊地"改革頂層設(shè)計(jì)將出 專家:征地范圍將縮小

　農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度等廣受關(guān)注的農(nóng)村“三塊地”改革頂層設(shè)計(jì)呼之欲出。2日召開(kāi)的中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第七次會(huì)議審議了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》，并強(qiáng)調(diào)，推動(dòng)改革頂層設(shè)計(jì)和基層探索互動(dòng)，堅(jiān)持土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損三條底線。

　　《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者從多位權(quán)威人士處獲悉，這3項(xiàng)改革的頂層設(shè)計(jì)方向是，在十八屆三中全會(huì)《決定》明確方向和任務(wù)的前提下，明確農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體和產(chǎn)權(quán)主體；完善農(nóng)村集體土地使用權(quán)的類型和權(quán)能；探索集體土地所有權(quán)的多種組織和實(shí)現(xiàn)方式，保障農(nóng)民公平分享土地增值收益。

　　試 點(diǎn) “三塊地”改革分類實(shí)施

　　中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第七次會(huì)議指出，要始終把維護(hù)好、實(shí)現(xiàn)好、發(fā)展好農(nóng)民權(quán)益作為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，堅(jiān)持土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損三條底線，在試點(diǎn)基礎(chǔ)上有序推進(jìn)。土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革關(guān)系密切，可以作統(tǒng)一部署和要求，但試點(diǎn)工作中要分類實(shí)施。嚴(yán)守18億畝耕地紅線是推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革的底線、是試點(diǎn)的大前提，決不能逾越。對(duì)宅基地制度改革的試點(diǎn)條件和范圍要嚴(yán)格把關(guān)，不能侵犯農(nóng)民利益，同時(shí)不得以退出宅基地使用權(quán)作為進(jìn)城落戶的條件，這是關(guān)系社會(huì)安定的重要舉措。中央有關(guān)部門和地方要加強(qiáng)指導(dǎo)監(jiān)督，嚴(yán)格把握試點(diǎn)條件。

　　《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者此前從知情人士處獲悉，農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度的改革試點(diǎn)將緊扣十八屆三中全會(huì)提出的農(nóng)村土地制度改革的任務(wù)。大方向是在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有制的前提下，強(qiáng)化土地用途管制，明晰土地所有權(quán)；完善建設(shè)用地使用權(quán)，保障和豐富宅基地用益物權(quán)，構(gòu)建完整的農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度；充分發(fā)揮集體土地的資源和資產(chǎn)的雙重作用，最終形成產(chǎn)權(quán)明晰，權(quán)能明確，權(quán)益保障，流轉(zhuǎn)暢順，分配合理的城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)。

　　針對(duì)這“三塊地”，國(guó)土資源部有關(guān)人士告訴《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者，這一輪改革主要有幾大亮點(diǎn)。

　　一是將按照集體土地所有權(quán)的主體類型，將集體土地明確歸屬為鄉(xiāng)、村、小組三類集體產(chǎn)權(quán)主體，探索所有權(quán)的多種實(shí)現(xiàn)方式和經(jīng)濟(jì)組織形態(tài)。

　　二是按照土地使用方式和市場(chǎng)需要，建立與國(guó)有土地同等的劃撥，出讓，出租土地使用權(quán)類型，賦予農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與國(guó)有經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地同等的權(quán)利，在符合規(guī)劃用途管制和依法取得的前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，真正實(shí)現(xiàn)與國(guó)有土地同等入市，同權(quán)同價(jià)。

　　三是按照所有權(quán)產(chǎn)權(quán)關(guān)系，在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部探索宅基地的有條件有償使用和自愿有償退出的機(jī)制，同時(shí)還要穩(wěn)妥審慎的推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押擔(dān)保，以擴(kuò)寬農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入的渠道。

　　四是在征地改革中，要縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，建立被征地農(nóng)民合理規(guī)范多元的保障機(jī)制，除此之外，還將在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市中，建立兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制。

　　探 索 集體建設(shè)用地宅基地確權(quán)超七成

　　中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第七次會(huì)議強(qiáng)調(diào)，進(jìn)行改革試點(diǎn)，對(duì)全面深化改革具有重要意義。我國(guó)地區(qū)發(fā)展不平衡，改革試點(diǎn)的實(shí)施條件差異較大，要鼓勵(lì)不同區(qū)域進(jìn)行差別化探索。

　　近年來(lái)，各地結(jié)合各自的實(shí)際，對(duì)“三塊地”的改革進(jìn)行了積極的探索，為改革完善農(nóng)村土地制度積累了經(jīng)驗(yàn)。

　　國(guó)土資源部副部長(zhǎng)胡存智說(shuō)，多年來(lái)，國(guó)土資源部先后部署啟動(dòng)了兩輪征地制度改革試點(diǎn)，逐步提高了征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。截至目前，有十三個(gè)省制定了征地統(tǒng)一年產(chǎn)值的標(biāo)準(zhǔn)，有六個(gè)省已經(jīng)實(shí)行征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)，十個(gè)省全部實(shí)行了征地區(qū)片綜合地價(jià)，征地的統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和區(qū)片的綜合地價(jià)由省政府公開(kāi)發(fā)布，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)普遍提高30%以上，有的提高了一倍以上。

　　在擴(kuò)展安置途徑方面，胡存智表示，一些地方結(jié)合實(shí)際探索在征地時(shí)安排一定的建設(shè)用地留給被征地農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)，使其擁有長(zhǎng)期的、穩(wěn)定的收益來(lái)源，目前，全國(guó)有20多個(gè)省份探索實(shí)行留地留物業(yè)的安置方式，留地比例一般為征地面積的8%-15%。此外，截止到2013年底，全國(guó)已有30個(gè)省出臺(tái)了關(guān)于做好被征地農(nóng)民社會(huì)保障工作的征求意見(jiàn)，約有3000萬(wàn)左右的被征地農(nóng)民納入了基本的養(yǎng)老保險(xiǎn)范圍。目前，一些試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)已在國(guó)務(wù)院相關(guān)文件中上升為政策，還有一些試點(diǎn)探索為下一步的深化改革提供了實(shí)踐基礎(chǔ)。

　　此外，作為一切土地改革開(kāi)展的基礎(chǔ)，集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作也在迅速地推進(jìn)當(dāng)中。截至2013年底，全國(guó)農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證率已經(jīng)達(dá)到了97%，接近完成。同時(shí)，有關(guān)部門加強(qiáng)了農(nóng)村地籍調(diào)查，加快推進(jìn)宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證，截止到2014年7月份，全國(guó)農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)和宅基地使用權(quán)發(fā)證率分別達(dá)到了72%和80%。與此同時(shí)，絕大多數(shù)縣市都已經(jīng)建立了農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的數(shù)據(jù)庫(kù)和信息系統(tǒng)，為建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)提供了基礎(chǔ)信息。

　　據(jù)胡存智介紹，多年來(lái)，部分地區(qū)如天津?yàn)I海新區(qū)、重慶、成都等地開(kāi)展了農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)，探索增值收益在國(guó)家、集體、個(gè)人之間的合理分配；廣東、安徽在實(shí)踐的基礎(chǔ)上出臺(tái)了農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的政府規(guī)章；一些地方通過(guò)各種方式開(kāi)展了宅基地有償退出，盤活利用為主要內(nèi)容的試點(diǎn)；成都、溫州等地還開(kāi)展了宅基地抵押融資試點(diǎn)，推進(jìn)了生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間自由合理的流動(dòng)。

　　制 約 農(nóng)村土地資源配置仍低效

　　盡管各地都在積極探索，但隨著城鎮(zhèn)化工業(yè)化的快速推進(jìn)，現(xiàn)行農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度中一些不完善的地方逐步顯現(xiàn)，成為制約城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的重要因素，這是現(xiàn)在亟須針對(duì)“三塊地”改革進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)的重要原因。

　　這次改革所涉及的土地資源非常豐富。據(jù)調(diào)查推算，截止到2013年底，全國(guó)的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的面積約為4200萬(wàn)畝，占全國(guó)建設(shè)用地總量的13.3%左右，宅基地的總面積約為1.7億畝，約占集體建設(shè)用地的54%左右。但是，針對(duì)這些重要的資源性資產(chǎn)，胡存智日前表示，長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村集體土地所有權(quán)產(chǎn)權(quán)不清，歸屬不明，農(nóng)村土地資源配置低效，侵蝕了農(nóng)村集體所有制度的基礎(chǔ)，影響了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

　　征地制度改革方面，據(jù)《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者此前采訪的業(yè)內(nèi)人士稱，我國(guó)現(xiàn)行征地制度存在征地權(quán)行使范圍過(guò)寬、征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低、征地程序不合理、征地安置途徑單一等多重缺陷。因征地引發(fā)的矛盾糾紛日益突出，一些地方在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中還出現(xiàn)“名為流轉(zhuǎn)、實(shí)為強(qiáng)征”的做法，嚴(yán)重侵犯了農(nóng)民權(quán)益。

　　另外，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長(zhǎng)、辦公室主任陳錫文此前說(shuō)，宅基地制度存在的問(wèn)題也比較突出。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，農(nóng)村戶籍人口不斷增加，土地指標(biāo)有限，很多地方已經(jīng)很多年沒(méi)有分配過(guò)宅基地了，“一戶一宅”的承諾難以兌現(xiàn)。此外，由于宅基地的土地?zé)o償使用，在一些地方出現(xiàn)了建新不拆舊、違規(guī)違章建房等情況。因此，現(xiàn)行的宅基地制度亟須改革和完善，要總結(jié)各地經(jīng)驗(yàn)，逐步向前推進(jìn)改革。

　　胡存智說(shuō)，人多地少是我國(guó)推進(jìn)城鎮(zhèn)化最大的制約因素，而農(nóng)村集體土地所有權(quán)，宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)是農(nóng)民及農(nóng)民集體重要的土地權(quán)利，直接關(guān)系到每個(gè)農(nóng)戶的切身利益，因此這項(xiàng)改革是推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的動(dòng)力源泉。（林遠(yuǎn)）