□ 王永宇

    不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記是國(guó)土資源管理的一項(xiàng)新職能，建立實(shí)施以土地為核心的不動(dòng)產(chǎn)登記制度是中國(guó)產(chǎn)權(quán)管理體制機(jī)制的重大改革。據(jù)悉，今年我國(guó)將出臺(tái)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記條例，為全面開展不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記提供法規(guī)依據(jù)。國(guó)土資源部及有關(guān)部門將建立統(tǒng)一登記信息平臺(tái)，制定統(tǒng)一登記簿證，并逐步以全國(guó)土地登記信息動(dòng)態(tài)監(jiān)管查詢系統(tǒng)為基礎(chǔ)，整合推進(jìn)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記信息管理基礎(chǔ)平臺(tái)和查詢服務(wù)系統(tǒng)建設(shè)，推進(jìn)信息共享。

    一、我國(guó)不動(dòng)產(chǎn)登記現(xiàn)狀

    在我國(guó)，根據(jù)不動(dòng)產(chǎn)性質(zhì)的不同，其不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的登記主辦機(jī)關(guān)也不同，這種登記多頭負(fù)責(zé)情況是因?yàn)槲覈?guó)登記制度是與行政管理部門的設(shè)置和職權(quán)結(jié)合在一起的，如土地由土地管理部門管理，土地使用權(quán)登記也在土地管理部門進(jìn)行；房屋由城建部門管理，產(chǎn)權(quán)登記也在該部門進(jìn)行；森林由林業(yè)部門管理，林權(quán)登記也由此部門負(fù)責(zé)；草地由草原管理部門管理并負(fù)責(zé)草地權(quán)益的登記；海域由海洋管理部門進(jìn)行管理并負(fù)責(zé)登記各項(xiàng)海洋權(quán)益。總之，我國(guó)在不動(dòng)產(chǎn)登記上實(shí)行的“多頭執(zhí)政”不僅造成了當(dāng)事人登記查詢上的困難、難以發(fā)揮不動(dòng)產(chǎn)登記公示的作用，而且當(dāng)兩個(gè)或者兩個(gè)以上的登記機(jī)關(guān)權(quán)力交叉重合時(shí)，不但會(huì)損害當(dāng)事人的正當(dāng)利益，而且會(huì)擾亂正常的法律秩序。因此，建立統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)來統(tǒng)一不動(dòng)產(chǎn)登記內(nèi)容已成必然趨勢(shì)。

    我國(guó)現(xiàn)行有關(guān)不動(dòng)產(chǎn)登記散見在《土地管理法》、《擔(dān)保法》等法規(guī)規(guī)章中，《土地登記辦法》等具體登記規(guī)則屬部門規(guī)章，法律效力極為有限。因此，筆者認(rèn)為，我國(guó)應(yīng)制定一部統(tǒng)一的《不動(dòng)產(chǎn)登記法》。

    二、完善我國(guó)不動(dòng)產(chǎn)登記的對(duì)策

    根據(jù)我國(guó)的具體國(guó)情，建立統(tǒng)一的登記機(jī)關(guān)應(yīng)確定不動(dòng)產(chǎn)登記的性質(zhì)。筆者認(rèn)為，在我國(guó)登記職能由專門機(jī)構(gòu)（不動(dòng)產(chǎn)登記管理局）行使具有一定的合理性，統(tǒng)一登記機(jī)關(guān)、統(tǒng)一登記效力可以改變“多頭執(zhí)政”的現(xiàn)狀，從而提高登記效率和登記效果。

    （一）建立具有中國(guó)特色的預(yù)告登記制度

    預(yù)告登記制度是指在當(dāng)事人所期待的不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)所需要的條件缺乏或者尚未成就時(shí)，也就是說權(quán)利取得人只對(duì)未來取得物權(quán)享有請(qǐng)求權(quán)時(shí)，法律為保護(hù)這一請(qǐng)求權(quán)而為其進(jìn)行的登記。預(yù)告登記具有典型的物權(quán)效力，經(jīng)登記后的不動(dòng)產(chǎn)請(qǐng)求權(quán)，產(chǎn)生保全順位、保全權(quán)利、破產(chǎn)保護(hù)等對(duì)抗第三人的物權(quán)效力。

    預(yù)告登記將物權(quán)法理論和債權(quán)法理論結(jié)合起來，賦予債權(quán)請(qǐng)求權(quán)以物權(quán)的排他效力，有利于不動(dòng)產(chǎn)交易當(dāng)中各方利益的平衡。筆者認(rèn)為，我國(guó)應(yīng)將預(yù)告登記的范圍擴(kuò)大至關(guān)于不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利的轉(zhuǎn)移、內(nèi)容或次序的變更、消滅等不動(dòng)產(chǎn)請(qǐng)求權(quán)上，賦予預(yù)告登記以物權(quán)的效力。

    （二）建立統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)產(chǎn)籍變更登記檔案制度

    第一，建立國(guó)家、省、市、縣區(qū)、鄉(xiāng)統(tǒng)一的登記平臺(tái)。對(duì)不動(dòng)產(chǎn)的產(chǎn)籍變更要建立國(guó)家、省、市、縣區(qū)、鄉(xiāng)統(tǒng)一登記平臺(tái)，做好不動(dòng)產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓、變更、他項(xiàng)權(quán)利等的登記、核實(shí)、確權(quán)和發(fā)證工作及不動(dòng)產(chǎn)滅失、土地使用權(quán)年限屆滿、他項(xiàng)權(quán)利終止等的注銷工作。

    第二，建立全國(guó)統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)產(chǎn)籍?dāng)?shù)據(jù)庫(kù)。要像現(xiàn)行健全的人口身份、戶籍管理制度一樣，建立全國(guó)統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)數(shù)據(jù)庫(kù)，數(shù)據(jù)庫(kù)信息包含不動(dòng)產(chǎn)的權(quán)屬、坐落、位置、面積、房地權(quán)界、房屋建筑面積、結(jié)構(gòu)、層數(shù)、建筑時(shí)間、權(quán)源、用途、有無設(shè)定他項(xiàng)權(quán)利等基本情況，便于摸清、排查、掌握全國(guó)不動(dòng)產(chǎn)現(xiàn)狀，維持不動(dòng)產(chǎn)市場(chǎng)的良好秩序。

    第三，建立檔案的安全管理制度。一是確保國(guó)家安全。對(duì)于國(guó)有土地、海域、山地、林地、草地等不動(dòng)產(chǎn)的確權(quán)登記關(guān)系著國(guó)家主權(quán)，維系著國(guó)家安全，要依據(jù)登記內(nèi)容不同劃分為不同的保密級(jí)別，防止國(guó)家機(jī)密泄漏。二是確保公共安全。對(duì)于集體所有不動(dòng)產(chǎn)的確權(quán)登記關(guān)乎集體、公共安全，公共財(cái)產(chǎn)檔案的泄漏會(huì)導(dǎo)致其權(quán)益面臨侵犯，要加強(qiáng)不動(dòng)產(chǎn)檔案安全管理，確保公共安全。三是保障個(gè)人隱私信息安全。對(duì)個(gè)人不動(dòng)產(chǎn)登記檔案也要加強(qiáng)管理，對(duì)非經(jīng)司法、行政程序調(diào)查查看個(gè)人不動(dòng)產(chǎn)登記檔案的要求應(yīng)予以拒絕，確保個(gè)人隱私信息安全。

    （三）建立統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)登記數(shù)據(jù)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)

    第一，做好不動(dòng)產(chǎn)登記的測(cè)繪工作。不動(dòng)產(chǎn)測(cè)繪是根據(jù)不動(dòng)產(chǎn)產(chǎn)權(quán)管理的需要，應(yīng)用測(cè)繪技術(shù)繪制出以權(quán)屬為核心、權(quán)屬的單元界址為基礎(chǔ)，以不動(dòng)產(chǎn)及不動(dòng)產(chǎn)所占用的平面位置、自然狀況、面積為重點(diǎn)的不動(dòng)產(chǎn)圖。用于不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬登記等管理的不動(dòng)產(chǎn)圖須經(jīng)不動(dòng)產(chǎn)登記管理部門審核后方具有法律效力，審核后的不動(dòng)產(chǎn)圖納入不動(dòng)產(chǎn)檔案統(tǒng)一管理。不動(dòng)產(chǎn)測(cè)繪應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)測(cè)量技術(shù)規(guī)范，比例尺確定應(yīng)考慮不同的不動(dòng)產(chǎn)確權(quán)登記、面積核算、調(diào)處糾紛所需精度要求。不動(dòng)產(chǎn)的權(quán)屬關(guān)系、自然狀況發(fā)生變化時(shí)，應(yīng)及時(shí)、準(zhǔn)確地進(jìn)行變更測(cè)量，使房地產(chǎn)圖和實(shí)際情況保持一致。

    第二，建立統(tǒng)一的國(guó)家地理信息公共服務(wù)平臺(tái)。國(guó)家地理信息公共服務(wù)平臺(tái)是以分布式地理空間框架數(shù)據(jù)庫(kù)為基礎(chǔ)，以網(wǎng)絡(luò)化地圖與地理信息服務(wù)為表現(xiàn)形式，以電子政務(wù)內(nèi)、外網(wǎng)為依托，國(guó)家、省、市三級(jí)互聯(lián)互通，服務(wù)于政府管理和人民群眾生活的地理信息公共服務(wù)體系。平臺(tái)建立后，個(gè)人經(jīng)申請(qǐng)可以在此平臺(tái)查詢自己的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)益登記情況，不動(dòng)產(chǎn)的權(quán)屬、自然狀況等信息均可查詢，方便快捷。

    （四）建立登記的救濟(jì)和賠償制度

    為彌補(bǔ)我國(guó)登記賠償制度上的欠缺，第一，在登記的更正上可借鑒澳門地區(qū)的做法，對(duì)登記錯(cuò)誤和遺漏的更正制定詳細(xì)的更正程序，對(duì)在登記中涉及第三人利益的，應(yīng)征得第三人的同意或經(jīng)過法院的裁判。第二，在登記賠償上可借鑒我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)登記錯(cuò)誤、遺漏或虛偽致?lián)p害的損害賠償責(zé)任構(gòu)成條件作具體的規(guī)定，對(duì)因登記機(jī)關(guān)以及工作人員的重大過失或故意造成登記錯(cuò)誤、不按規(guī)定的時(shí)間期限登記或無正當(dāng)理由不予以登記的，登記機(jī)關(guān)應(yīng)賠償由此給當(dāng)事人造成損失的，登記機(jī)關(guān)可向有故意或重大過失的工作人員追償。

    筆者認(rèn)為，我國(guó)不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)以下錯(cuò)誤情況承擔(dān)責(zé)任：

    第一，登記機(jī)關(guān)有登記錯(cuò)誤、遺漏和遺失登記資料的行為。對(duì)于此種情況，有人認(rèn)為應(yīng)當(dāng)有重大過失時(shí)承擔(dān)責(zé)任，如果是因?yàn)橐话愕纳踔凛p微的過失而發(fā)生登記錯(cuò)誤，不應(yīng)讓登記機(jī)關(guān)承擔(dān)責(zé)任。但是，登記機(jī)關(guān)一般的或輕微的過錯(cuò)也并不代表其造成的損害后果就一定很小。因此，筆者認(rèn)為，登記機(jī)關(guān)承擔(dān)責(zé)任與否應(yīng)看其是否有過錯(cuò)及其過錯(cuò)是否給當(dāng)事人造成損失，而不能以過錯(cuò)大小來區(qū)分。

    第二，違背登記程序主要包括不公告或違背公告期限、無正當(dāng)理由拖延登記時(shí)間、無故拒絕有關(guān)當(dāng)事人的正當(dāng)查詢登記請(qǐng)求、拒絕變更或更正登記等。建立統(tǒng)一登記程序的目的在于保證登記的過程能夠順利完成，由于登記機(jī)關(guān)的過錯(cuò)而沒有按登記程序的要求完成登記手續(xù)給當(dāng)事人造成損害的應(yīng)當(dāng)賠償。

    第三，登記官員與他人相互勾結(jié)、惡意串通，造成當(dāng)事人損害的，依法律相關(guān)規(guī)定應(yīng)首先由登記機(jī)關(guān)對(duì)自己工作人員的故意侵權(quán)行為承擔(dān)責(zé)任。

    第四，如果登記機(jī)關(guān)由于外來干涉而進(jìn)行了錯(cuò)誤登記，仍然應(yīng)當(dāng)理解為登記機(jī)關(guān)的過錯(cuò)。對(duì)于這類過錯(cuò)，為了及時(shí)救濟(jì)，登記機(jī)關(guān)應(yīng)先行承擔(dān)責(zé)任，然后再由登記機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部平衡各自的責(zé)任。

                  （作者系市國(guó)土資源局黨組成員、調(diào)研員）