2013年12月30日，深圳市通過(guò)《深圳市巨災(zāi)保險(xiǎn)方案》，深圳市巨災(zāi)保險(xiǎn)制度正式實(shí)施，這標(biāo)志著巨災(zāi)保險(xiǎn)在我國(guó)地方層面破題開(kāi)局。但是，受頂層設(shè)計(jì)、保險(xiǎn)立法滯后、保險(xiǎn)業(yè)創(chuàng)新不足、社會(huì)公眾保險(xiǎn)意識(shí)淡薄等因素制約，我國(guó)巨災(zāi)保險(xiǎn)體系建設(shè)目前還處于起步階段，加快建設(shè)步伐亟須中央、地方、行業(yè)三方合力，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，搭建商業(yè)保險(xiǎn)平臺(tái)，確立多層次分級(jí)分擔(dān)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)制。

　　筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，制約巨災(zāi)保險(xiǎn)制度建設(shè)的因素主要有以下幾點(diǎn)：一是頂層設(shè)計(jì)滯后，有關(guān)重大問(wèn)題懸而未決。巨災(zāi)保險(xiǎn)準(zhǔn)公共產(chǎn)品、準(zhǔn)政策性的特性決定了巨災(zāi)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的開(kāi)展離不開(kāi)國(guó)家政策扶持，需要有一整套的機(jī)制和制度將有關(guān)方面的力量整合在一起集中應(yīng)對(duì)，商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)無(wú)法也沒(méi)有能力單獨(dú)開(kāi)發(fā)設(shè)計(jì)巨災(zāi)保險(xiǎn)產(chǎn)品，承保巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)。目前，我國(guó)巨災(zāi)保險(xiǎn)制度頂層設(shè)計(jì)仍相對(duì)滯后，財(cái)政參與程度、資金來(lái)源渠道、管理運(yùn)行方式、風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)倷C(jī)制等重大問(wèn)題都沒(méi)有最終確定，不利于巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的盡快形成和有效運(yùn)作。

　　二是相關(guān)立法空白，開(kāi)展巨災(zāi)保險(xiǎn)缺乏法律支持。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，為確保巨災(zāi)保險(xiǎn)的施行，美國(guó)、日本等一些國(guó)家都頒布了一系列法律法規(guī)。以美國(guó)洪水保險(xiǎn)為例，1968年美國(guó)通過(guò)了《全國(guó)洪水保險(xiǎn)法》，決定實(shí)行洪水保險(xiǎn)；次年制定《國(guó)家洪水保險(xiǎn)計(jì)劃》，建立國(guó)家洪水保險(xiǎn)基金；1973年通過(guò)《洪水災(zāi)害防御法》，正式建立了由政府參與的實(shí)行強(qiáng)制性政策的國(guó)家洪水保險(xiǎn)計(jì)劃?？梢?jiàn)，美國(guó)國(guó)家洪水保險(xiǎn)體系之所以能夠成功運(yùn)行，從根本上說(shuō)是由于有法律的保障，并能夠針對(duì)實(shí)踐中遇到的問(wèn)題及時(shí)對(duì)法律進(jìn)行修改完善，最終找到了適合美國(guó)國(guó)情的國(guó)家洪水保險(xiǎn)形式。

　　三是巨災(zāi)本身的特性，限制了商業(yè)保險(xiǎn)的進(jìn)入。巨災(zāi)本身是小概率大損失事件，其顯著特點(diǎn)是突發(fā)性和破壞性。由于巨災(zāi)事件缺乏歷史數(shù)據(jù)，因此保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)很難對(duì)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行準(zhǔn)確量化，無(wú)法精確計(jì)算出巨災(zāi)保險(xiǎn)的費(fèi)率。所以，保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)更多地選擇規(guī)避巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)，從而大大地降低了巨災(zāi)保險(xiǎn)的供給。同時(shí)，巨災(zāi)保險(xiǎn)跟一般的商業(yè)保險(xiǎn)不同，本身具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品的特性。如果按照商業(yè)化運(yùn)作，保險(xiǎn)產(chǎn)品價(jià)格往往過(guò)高，一般群眾缺少購(gòu)買能力。但是如果價(jià)格過(guò)低，災(zāi)害發(fā)生后，保險(xiǎn)公司又無(wú)力賠付。所以，巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)通常被認(rèn)為是不可保風(fēng)險(xiǎn)，不具有可保性。實(shí)際上巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)造成的巨額損失也往往是導(dǎo)致保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)不穩(wěn)定的原因之一。

　　四是社會(huì)公眾風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)薄弱，巨災(zāi)保險(xiǎn)有效需求不足。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)居民更愿意將錢儲(chǔ)存起來(lái)以備不時(shí)之需，而沒(méi)有養(yǎng)成依靠保險(xiǎn)規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的習(xí)慣。而且多年來(lái)，我國(guó)每次發(fā)生巨災(zāi)，都是由國(guó)家財(cái)政進(jìn)行救助，這讓社會(huì)公眾對(duì)政府產(chǎn)生了嚴(yán)重的依賴心理，“救災(zāi)找政府”的思想根深蒂固，極少有人會(huì)考慮采用其他方式來(lái)主動(dòng)規(guī)避巨災(zāi)損失。同時(shí)，由于巨災(zāi)是小概率事件，發(fā)生的頻率相對(duì)較低，所以人們總是抱有僥幸心理，傾向于低估巨災(zāi)發(fā)生的可能性，認(rèn)為災(zāi)害不會(huì)發(fā)生在自己身上，不愿意為將來(lái)也許永遠(yuǎn)不會(huì)出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)額外投入購(gòu)買保險(xiǎn)。

　　由此建議，在推進(jìn)巨災(zāi)保險(xiǎn)制度建設(shè)中，首先要研究確定建設(shè)規(guī)劃，完善巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的頂層設(shè)計(jì)。巨災(zāi)保險(xiǎn)制度建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，其內(nèi)涵十分寬廣，既涉及經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，也涉及法律領(lǐng)域；既需有政府的引導(dǎo)推動(dòng)，也要稅收政策的鼓勵(lì)；既需要商業(yè)保險(xiǎn)的參與，還需要財(cái)政資金的支持；不僅涉及保險(xiǎn)市場(chǎng)，還涉及資本市場(chǎng)。這些子系統(tǒng)之間既相互獨(dú)立，又相互交錯(cuò)和影響。因此，國(guó)家需要盡快研究確定我國(guó)巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的整體規(guī)劃，明確制度建設(shè)的總體框架，包括指導(dǎo)思想、基本原則、體系結(jié)構(gòu)、各個(gè)子系統(tǒng)之間的關(guān)系以及推進(jìn)步驟、措施與安排等，建議考慮包含以下內(nèi)容：設(shè)立專門機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)和推動(dòng)我國(guó)巨災(zāi)保險(xiǎn)制度建設(shè)工作；各級(jí)財(cái)政按照不同比例進(jìn)行一定的資金投入，建立巨災(zāi)保險(xiǎn)基金；對(duì)于經(jīng)營(yíng)巨災(zāi)保險(xiǎn)的保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)實(shí)行稅收減免政策，引導(dǎo)和鼓勵(lì)社會(huì)力量參與巨災(zāi)保險(xiǎn)制度建設(shè)等。

　　其次要加快立法步伐，健全巨災(zāi)保險(xiǎn)法律制度。建議有關(guān)部門加快推進(jìn)巨災(zāi)保險(xiǎn)立法工作。鑒于巨災(zāi)類別的開(kāi)放性，我國(guó)也宜學(xué)習(xí)美國(guó)、日本等國(guó)的有效做法，針對(duì)巨災(zāi)的具體類別制定專門的巨災(zāi)保險(xiǎn)法。在研究設(shè)計(jì)單項(xiàng)巨災(zāi)保險(xiǎn)法時(shí)，至少要考慮涵蓋以下方面內(nèi)容:如何界定專門巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)，確定承保風(fēng)險(xiǎn)范圍；根據(jù)潛在被保險(xiǎn)人的經(jīng)濟(jì)能力設(shè)計(jì)不同的保費(fèi)水平，規(guī)定參保要求，是否強(qiáng)制；確定政府、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)、被保險(xiǎn)人在巨災(zāi)保險(xiǎn)計(jì)劃中的職能與義務(wù)；規(guī)定巨災(zāi)保險(xiǎn)的監(jiān)督管理、鼓勵(lì)購(gòu)買巨災(zāi)保險(xiǎn)的措施等。

　　同時(shí)要發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢(shì)，積極參與巨災(zāi)保險(xiǎn)制度建設(shè)。企業(yè)社會(huì)責(zé)任要求保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)要在巨災(zāi)保險(xiǎn)制度建設(shè)中發(fā)揮應(yīng)有作用。保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)要利用自身在風(fēng)險(xiǎn)管控方面的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，強(qiáng)化基礎(chǔ)性研究工作，結(jié)合我國(guó)自然條件和地理結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)專業(yè)論證，進(jìn)行產(chǎn)品創(chuàng)新，提高巨災(zāi)保險(xiǎn)產(chǎn)品設(shè)計(jì)的科學(xué)性。要拓寬投資渠道，提高對(duì)保險(xiǎn)資金的運(yùn)用能力和水平，不斷改善自身財(cái)務(wù)狀況，提升巨災(zāi)保險(xiǎn)承保能力。同時(shí)探索符合我國(guó)特點(diǎn)的巨災(zāi)保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移途徑，推動(dòng)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)證券化，將巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)從保險(xiǎn)市場(chǎng)向資本市場(chǎng)轉(zhuǎn)移，并借助資本市場(chǎng)力量解決保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)因承保巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致的資金短缺問(wèn)題，從而縮短巨災(zāi)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的成熟周期。

　　此外要強(qiáng)化宣傳引導(dǎo)，提高社會(huì)公眾保險(xiǎn)意識(shí)。政府和保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)要加大宣傳力度，提高社會(huì)各階層對(duì)巨災(zāi)保險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)。由于巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的客觀性，廣大企業(yè)和社會(huì)公眾也要正確認(rèn)識(shí)保險(xiǎn)作用，自覺(jué)增強(qiáng)保險(xiǎn)意識(shí)。