劉文超

城市新區(qū)建設(shè)，也稱新城建設(shè)，起源于英國，興起于發(fā)達(dá)資本主義國家。18~19世紀(jì)，工業(yè)革命像一把雙刃劍，在令人類的生產(chǎn)生活面貌煥然一新的同時(shí)，也將許多陌生棘手的問題和現(xiàn)象擺在了人們面前：快速城市化帶來人口的爆發(fā)性增長、城市的急劇性膨脹、住房的結(jié)構(gòu)性擁擠、設(shè)施的嚴(yán)重性缺乏、生態(tài)的持續(xù)性惡化，這些“城市病”成為當(dāng)時(shí)社會關(guān)注的焦點(diǎn)和政府的迫切任務(wù)?；谶@樣的歷史背景，1898年英國城市規(guī)劃師埃比尼澤·霍華德提出了建設(shè)新城的思想，第一次打破了城市與農(nóng)村在空間形態(tài)上截然對立的觀念，創(chuàng)造了一種沒有大工業(yè)喧鬧、人口規(guī)模不大、低層、低密度接近大自然的“田園城市”。

第二次世界大戰(zhàn)以后，新城建設(shè)運(yùn)動(dòng)有了巨大進(jìn)展。英國政府開始建設(shè)第一座新城斯蒂文乃奇，這項(xiàng)頗具開創(chuàng)性和奠基性的建設(shè)取得了成功。很快，英國新城建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)就在世界范圍內(nèi)傳播開來，法國、美國、瑞典、日本等國家的新城建設(shè)迅速展開，各發(fā)達(dá)國家紛紛開始嘗試通過建立新城，為城市人口和產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供必要的空間，以維持其增長的持續(xù)性。自此，新城建設(shè)成為城市空間從單中心都市區(qū)向多中心都市圈以及大城市連綿帶擴(kuò)展的重要手段，新城建設(shè)的旋風(fēng)開始席卷整個(gè)世界。目前，發(fā)達(dá)國家城市新區(qū)建設(shè)已經(jīng)進(jìn)行了近一個(gè)世紀(jì)的時(shí)間，大規(guī)模的建設(shè)基本結(jié)束。他們在城市新區(qū)建設(shè)過程中積累了許多成功經(jīng)驗(yàn)，有助于幫助我們把握城市新區(qū)建設(shè)的方向，值得我們認(rèn)真研究借鑒；他們所經(jīng)受的挫折和教訓(xùn)，有助于幫助我們少走彎路，也值得我們思考和警惕。

一、注重功能定位，具有明確的建設(shè)目標(biāo)

發(fā)達(dá)國家的城市新區(qū)建設(shè)，是適應(yīng)城市郊區(qū)化發(fā)展客觀規(guī)律的必然選擇，也是為了促進(jìn)城市空間結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)和功能配置合理化的政府行為。因此，每一座新城的規(guī)劃建設(shè)，政府都有明確的功能定位和建設(shè)目標(biāo)，對整個(gè)新城的規(guī)劃、建設(shè)和管理發(fā)揮總體性指導(dǎo)作用。一般來說，城市新區(qū)建設(shè)的主要目標(biāo)是疏散中心城區(qū)高密度人口和人流、提高市民生活質(zhì)量、實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移等，使其成為新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)或者成為振興經(jīng)濟(jì)的復(fù)興地，但這些目標(biāo)在不同地區(qū)也會有差異。英國大多數(shù)新城的建設(shè)目的是從倫敦、伯明翰、曼徹斯特、利物浦等大都市區(qū)疏解人口，以創(chuàng)造良好的居住環(huán)境；還有一些新城，如倫敦艾克利夫、彼得利、昆布蘭、科比等，主要是為了促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。發(fā)達(dá)國家在明確新城建設(shè)目標(biāo)的同時(shí)，還比較注重新城的功能定位，以便發(fā)揮其獨(dú)特功能，保持自身特色，避免在城市化大潮中造成“千城一面”的景象。日本在東京大都市圈內(nèi)開展的“展都型首都機(jī)能再配置”計(jì)劃，對規(guī)劃中的新城都作了明確的主導(dǎo)功能定位，如多摩新城為大學(xué)、商業(yè)職能，千葉市為國際空港、港灣和工業(yè)集聚，茨城為科學(xué)城等。由于日本的每一座新城都有比較明確的主導(dǎo)功能定位，這也使整個(gè)東京都市圈獲得了平衡、健康、持續(xù)發(fā)展。

二、注重區(qū)域統(tǒng)籌，具有前瞻的發(fā)展規(guī)劃

為了有效解決城市問題，發(fā)達(dá)國家注重統(tǒng)籌城市新區(qū)與中心城區(qū)之間的內(nèi)在關(guān)系，從整個(gè)市區(qū)的角度出發(fā)，把制定具有區(qū)域指導(dǎo)作用的區(qū)域規(guī)劃作為建設(shè)城市新區(qū)的前提和基礎(chǔ)。在這種區(qū)域性規(guī)劃中，按照整體性、有序性原則，將城市新區(qū)作為整個(gè)大都市區(qū)的有機(jī)組成部分，明確各自職能，分擔(dān)城市中心區(qū)部分功能，能夠促進(jìn)高度密集的單極化城市結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)楦髤^(qū)域范圍的多核心空間結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)大都市區(qū)經(jīng)濟(jì)的空間平衡與協(xié)調(diào)發(fā)展。這一特點(diǎn)在巴黎、東京等城市的新城建設(shè)中表現(xiàn)得較為典型。巴黎區(qū)域規(guī)劃一方面從大視野出發(fā)，讓工業(yè)和人口從向巴黎過度聚集轉(zhuǎn)向分散發(fā)展；另一方面，在巴黎郊區(qū)建設(shè)9個(gè)副中心區(qū)，沿塞納河兩側(cè)平行軸線建設(shè)5個(gè)新城，以減輕巴黎城市中心區(qū)域人口、交通和環(huán)境等方面的壓力。日本東京在區(qū)域規(guī)劃指導(dǎo)下，其新城與現(xiàn)有建成區(qū)之間保持著緊密聯(lián)系，始終是城市空間的組成部分。前瞻的發(fā)展規(guī)劃一定程度上也決定著城市的未來。美國東海岸中部的馬里蘭州被譽(yù)為世界“生物之都”，它的成功就在于前瞻的發(fā)展規(guī)劃。經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型之初，馬里蘭州在充分分析論證的基礎(chǔ)上，制定了一部生物技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展及科技發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，明智而理性地選擇了打造“生物科技王國”的戰(zhàn)略定位，這一定位也奠定了馬里蘭州今天“生物之都”的地位，一部規(guī)劃造就了一個(gè)生命科學(xué)王國。

      三、注重適度開發(fā)，具有科學(xué)的建設(shè)理念

     任何一個(gè)系統(tǒng)的承載能力都是有限的，一個(gè)城市也不例外，超過了資源環(huán)境的承載能力，必將導(dǎo)致一系列城市問題的出現(xiàn)。因此，在規(guī)劃建設(shè)城市新區(qū)時(shí)要正確把握開發(fā)規(guī)模適度的問題，實(shí)行可持續(xù)發(fā)展意義上的開發(fā)，不以犧牲后人的利益為代價(jià)來謀求發(fā)展。發(fā)展同時(shí)兼顧后人的利益，強(qiáng)調(diào)歷史遺產(chǎn)的傳承、對資源的合理利用、對環(huán)境的保護(hù)。不僅要重視自然環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，還要重視社會環(huán)境、人文環(huán)境、歷史環(huán)境，追求人、自然、社會三者之間的協(xié)調(diào)與平衡。發(fā)達(dá)國家城市新區(qū)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)表明，開發(fā)建設(shè)城市新區(qū)規(guī)模要適度，正確評估自身實(shí)際條件和需求，綜合平衡考慮市政公用設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施、交通設(shè)施、生態(tài)綠化等配套的個(gè)體經(jīng)濟(jì)效益最佳和整體經(jīng)濟(jì)效益最佳。城市新區(qū)的建設(shè)數(shù)量也要謹(jǐn)慎確定，以避免新城群體可能會對內(nèi)城經(jīng)濟(jì)造成沖擊，引發(fā)更多、更深層次、更難治愈的內(nèi)城問題。如英國倫敦1971年至1977年人口減少了50萬，新城的成功建設(shè)與發(fā)展，對中心城市的發(fā)展造成一定損失。

四、注重政策支持，具有多元化的開發(fā)保障

政府的行為對城市新區(qū)建設(shè)成敗具有決定性作用。為推動(dòng)城市新區(qū)建設(shè)順利實(shí)施，一些發(fā)達(dá)國家制定了相關(guān)法律條文和配套政策，在土地征用、財(cái)政稅收、住房建設(shè)、吸引人員入住等方面給予政策支持。城市新區(qū)建設(shè)是一項(xiàng)需要巨額資金、有序協(xié)調(diào)推進(jìn)的綜合性社會系統(tǒng)工程，能否籌集足夠的資金和正確選擇有效的開發(fā)模式是城市新區(qū)建設(shè)成敗的關(guān)鍵。為此，發(fā)達(dá)國家通過建立多元化的開發(fā)模式和融資渠道來保障城市新區(qū)建設(shè)快速推進(jìn)。目前，從發(fā)達(dá)國家城市新區(qū)建設(shè)的資金籌集和開發(fā)模式來看，具有明顯的多元化特征，但不同國家之間有差異。從建設(shè)費(fèi)用負(fù)擔(dān)來看，英國主要由中央政府全權(quán)負(fù)責(zé)，法國由中央政府承擔(dān)主要費(fèi)用，日本是中央政府、地方政府和開發(fā)商多方籌資。可見，政府依然是建設(shè)費(fèi)用的主要承擔(dān)者，但是為減輕政府負(fù)擔(dān)，發(fā)達(dá)國家城市新區(qū)建設(shè)也積極拓展民間投資渠道，鼓勵(lì)和吸引民間資本進(jìn)入。如在倫敦密爾頓·凱恩斯的開發(fā)成本中，中央政府直接投資占49%，地方政府投資占21%，私人投資占30%。從有效開發(fā)模式來看，主要存在三種模式：以倫敦為代表的政府為主體、事業(yè)化運(yùn)作的開發(fā)模式，以巴黎為代表的政府控股、商業(yè)化經(jīng)營的開發(fā)模式，以東京為代表的私人開發(fā)商為主體、政府政策傾斜的開發(fā)模式。模式只是手段，民生才是根本。只有在尊重城市發(fā)展規(guī)律的基礎(chǔ)上，以滿足大眾的訴求為目的，才能建設(shè)宜居、宜業(yè)、怡人的和諧新區(qū)。

五、注重平衡發(fā)展，具有完善的城市功能

建設(shè)一座成熟的城市新區(qū)，需要按不同的建設(shè)時(shí)期和階段，逐步完善相關(guān)功能，提供綜合的城市服務(wù)，滿足城市多元化需求，努力實(shí)現(xiàn)自身結(jié)構(gòu)平衡，以保持經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)發(fā)展。具體體現(xiàn)在六個(gè)方面：一是人口和就業(yè)崗位的平衡，即就業(yè)和商業(yè)以及其他服務(wù)方面與人口規(guī)模的平衡；二是居住分散化和就業(yè)崗位集中化的平衡，“有業(yè)無城”和“有城無業(yè)”的城市都不是健康的新城，健康、理想的新城要求職住平衡；三是提供廣泛的不同種類的就業(yè)、城市服務(wù)，使不同的社會、經(jīng)濟(jì)群體與階層之間平衡；四是自身功能平衡，注重居住、就業(yè)、商業(yè)、購物、辦公、文化娛樂、公共設(shè)施等方面的平衡協(xié)調(diào)發(fā)展，滿足當(dāng)?shù)鼐用竦亩嘣枨?，促進(jìn)當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟(jì)聚集發(fā)展；五是人與自然的生態(tài)平衡，發(fā)達(dá)國家大多數(shù)新城規(guī)劃都采用霍華德的“田園城市”理念，注重綠色公園、步行街、林蔭道、綠化帶等生態(tài)廊道的規(guī)劃建設(shè)，盡力塑造建筑與環(huán)境景觀、人與自然高度和諧的郊外田園風(fēng)格；六是歷史文化與現(xiàn)代文化的平衡，西方國家的城市新區(qū)建設(shè)都非常珍視當(dāng)?shù)氐臍v史文化資源，精心保護(hù)和開發(fā)利用當(dāng)?shù)氐膫鹘y(tǒng)街坊、古建筑、古村落等，增強(qiáng)新城的歷史文化積淀和內(nèi)涵價(jià)值，提高其特有的“吸引力”。法國巴黎的拉德芳斯總體設(shè)計(jì)別具匠心，不僅傳承了巴黎2000多年的歷史，還體現(xiàn)了現(xiàn)代和未來城區(qū)的多功能設(shè)計(jì)思想。美國里斯頓新城把為居民打造一座“一生之城”作為建設(shè)理念，以良好的自然環(huán)境、高質(zhì)量的生活環(huán)境、完備的基礎(chǔ)設(shè)施、便利的快速交通及綜合化的城市功能，成為西方新城平衡建設(shè)的典范。（作者單位：市發(fā)改委、市新區(qū)指揮部辦公室）