□ 王永宇

    一、“人地掛鉤”政策的提出

    前不久，國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于支持河南省加快建設(shè)中原經(jīng)濟區(qū)的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》）。《指導(dǎo)意見》明確了中原經(jīng)濟區(qū)建設(shè)的核心任務(wù)是“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展。作為農(nóng)業(yè)大省，如何在確保農(nóng)業(yè)和糧食生產(chǎn)的大前提下，實現(xiàn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，成為河南建設(shè)中原經(jīng)濟區(qū)必須要解決的問題?！吨笇?dǎo)意見》提出，允許河南省探索開展城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間“人地掛鉤”政策試點，實行城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模與吸納農(nóng)村人口進入城市定居規(guī)模掛鉤、城市化地區(qū)建設(shè)用地增加規(guī)模與吸納外來人口進入城市定居規(guī)模掛鉤，有效破解用地難題。

    二、對“人地掛鉤”政策內(nèi)涵的理解

    “人地掛鉤”簡單地說就是“地隨人走”。人口遷移到哪里，這些人口所占用的建設(shè)用地面積就增加到哪里；人口從哪里遷出，哪里就相應(yīng)要減少這些人所占用的建設(shè)用地面積。

    “人地掛鉤”政策是城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤制度的延伸和拓展。其政策理念是通過空間位置的置換，將建設(shè)用地挪到城鎮(zhèn)周邊，同時確保耕地面積總量不減少。

    “人地掛鉤”政策是一個微觀與宏觀相結(jié)合的概念。從微觀上講，“人”是指單個人或一些人；從宏觀上講，“人”是指群體人或“人口”。只有統(tǒng)籌規(guī)劃、總體控制、有序合理地利用人口遷移總量指標，才能真正實現(xiàn)“人地掛鉤”政策的初衷。

    “人地掛鉤”政策必須把維護廣大農(nóng)民的權(quán)益放在首位。“人地掛鉤”政策要想順利推進，必須解決好農(nóng)民轉(zhuǎn)化為城市人口后的安居、就業(yè)、發(fā)展、子女教育和社會保障等一系列問題，切實保護農(nóng)民利益。同時，要建立農(nóng)村耕地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)機制，切實推進農(nóng)村耕地向規(guī)?；图s經(jīng)營方向發(fā)展。

    三、實施“人地掛鉤”所需的配套政策

    《指導(dǎo)意見》明確指出，允許河南省探索開展城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間“人地掛鉤”政策試點，可以先行先試。這就需要國家對中原經(jīng)濟區(qū)建設(shè)放開政策限制，支持河南的 “人地掛鉤”試點。簡單說來就是要在土地政策上實現(xiàn)“三個突破”，建立“一個機制”。

    一要突破土地利用總體規(guī)劃城鎮(zhèn)中心城區(qū)建設(shè)用地規(guī)模的限制。實施“人地掛鉤”需要突破城鎮(zhèn)中心城區(qū)規(guī)劃建設(shè)用地規(guī)模的限制，以各地市實際的人口增加量預(yù)測、實際城鎮(zhèn)化率的增加量來修改土地利用總體規(guī)劃，制定當?shù)氐男略鼋ㄔO(shè)用地總規(guī)模和年度用地增量計劃。

    二要突破年度計劃指標的限制和周轉(zhuǎn)指標的限制。“人地掛鉤”指標應(yīng)不受年度計劃限制，不受周轉(zhuǎn)指標限制，應(yīng)根據(jù)規(guī)劃預(yù)測的人口增加量，按照用地規(guī)模標準由河南省國土資源廳直接下達年度增減掛鉤用地計劃，進行報批，進行考核。

    三要突破掛鉤指標只能在縣域內(nèi)使用的限制。現(xiàn)有的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策限制了掛鉤指標的使用范圍，這較大地限制了“人地掛鉤”政策的實施，形成了一些區(qū)位位置好、發(fā)展較快的城鎮(zhèn)需要建設(shè)用地指標，但缺少掛鉤后備資源，而一些經(jīng)濟不發(fā)達、偏遠地區(qū)的掛鉤指標卻用不完，只能作為占補平衡指標便宜賣。因此，只有突破掛鉤指標使用范圍的限制，讓其在全市、全省或中原經(jīng)濟區(qū)內(nèi)流動，才能真正體現(xiàn)掛鉤指標的市場價值，實現(xiàn)以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)，從而更好地保護農(nóng)民的利益。

    四要建立農(nóng)村宅基地退出機制。“人地掛鉤”政策的實施，必須以科學(xué)合理的農(nóng)村宅基地退出機制為基礎(chǔ)，要明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)，完善宅基地確權(quán)登記發(fā)證和戶籍管理工作，切實保護農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)益。

    四、對于“人地掛鉤”政策具體操作模式的探討

    “人地掛鉤”政策操作起來要做好以下三方面工作：

    一要處理好人口遷移的數(shù)量和方向問題。這需要搞清楚一個地區(qū)有多少人從農(nóng)村遷移出來，遷移到哪里，外來流入的人口有多少，有多少是農(nóng)村人口，有多少是城鎮(zhèn)戶口。這需要與統(tǒng)計、戶籍管理等部門密切合作，進行分析和預(yù)測。

    二要對人均用地標準、用地規(guī)模進行科學(xué)測算。目前，全國城市人口的人均建設(shè)用地是100平方米左右，農(nóng)村人口的平均建設(shè)用地約為200平方米，我省各地的實際情況與國家的平均標準出入較大。標準多了執(zhí)行起來就容易混亂，需要統(tǒng)一制定科學(xué)合理的標準。

    三要確保各類規(guī)劃相互銜接。落實“人地掛鉤”政策需要做到統(tǒng)籌規(guī)劃，把城市規(guī)劃、區(qū)域發(fā)展規(guī)劃與國土規(guī)劃和中原經(jīng)濟區(qū)規(guī)劃相互銜接起來，并對各地的土地利用總體規(guī)劃進行修編，做到總體可控、時序可控、有序發(fā)展。

    在解決以上問題的基礎(chǔ)上，可以考慮以下兩種模式：

    “地隨人走”模式。先建立“人地掛鉤”信息管理平臺，運用現(xiàn)代化的管理手段，統(tǒng)計人口流動以及土地增減、功能變化、指標備案等情況，制定和完善獎補政策，進行舊村拆遷復(fù)墾，建立交易平臺，開展“人地掛鉤”指標交易，盤活農(nóng)村土地資源。這種模式是指城鎮(zhèn)在吸納一個農(nóng)村遷移人口或外來人口時，按照其所應(yīng)當匹配的新增建設(shè)用地指標，同時把人口遷出地的農(nóng)村集體建設(shè)用地復(fù)墾后，補充等量的耕地。該模式能夠比較精確地測算出一個城市一定時期內(nèi)吸納了多少農(nóng)村人口和外來人口，需要提供多少新增建設(shè)用地指標，并能明確城市增加人口來自哪里，需要為哪里進行拆遷復(fù)墾和補充耕地。但是，這種模式也有不足之處，它不能滿足當前我省加快中原經(jīng)濟區(qū)建設(shè)的實際情況，無法滿足“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展的迫切需要。

    “城市化率增長指標”模式。通過總體規(guī)劃中對未來城鎮(zhèn)化率的增長指標來測算每個地市的城鎮(zhèn)人口增加數(shù)量，再按照人均用地標準測算出農(nóng)村建設(shè)用地減少和城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加的規(guī)模，在此基礎(chǔ)上進行規(guī)劃、評估和修改，以城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的形式分年度進行實施，年度掛鉤周轉(zhuǎn)指標根據(jù)各地“人地掛鉤”的規(guī)模來下達。各地城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加和農(nóng)村建設(shè)用地減少規(guī)模相差部分由“人地掛鉤”指標異地流轉(zhuǎn)來解決，從而保證在耕地不減少、建設(shè)用地不增加的前提下滿足用地需求。這種模式總體思路是以規(guī)劃為引導(dǎo)，以各級政府為主導(dǎo)，有明確的年度工作目標，能夠滿足建設(shè)用地的迫切需求，計算簡捷，便于操作，能夠?qū)崿F(xiàn)“人地掛鉤”指標的跨區(qū)使用，有利于拆舊復(fù)墾工作的落實。

    五、幾點建議

    一要充分利用《指導(dǎo)意見》對中原經(jīng)濟區(qū)建設(shè)的大力支持，以“人地掛鉤”政策研究為依據(jù)先行先試，便于向國家申請各級規(guī)劃的定期評估和修改，使規(guī)劃更好地服務(wù)中原經(jīng)濟區(qū)建設(shè)。

    二要以中原經(jīng)濟區(qū)建設(shè)和社會主義新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)為契機，進一步深入研究中原經(jīng)濟區(qū)發(fā)展中的“三農(nóng)”問題和用地保障機制，制定城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的總體目標和發(fā)展思路，或在一定區(qū)域內(nèi)按照各地不同發(fā)展階段和發(fā)展程度允許多種發(fā)展模式共存共生的差別化用地保障政策。

    三要在城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的基礎(chǔ)上，進一步完善“人地掛鉤”的運行機制、管理模式和目標考核體系，以“人地掛鉤”政策為手段，保障省域、市域城鎮(zhèn)化、工業(yè)化以及新農(nóng)村建設(shè)用地。                （作者系市國土資源局黨組成員、副局長）